人大监督为公益诉讼提供法制保障

文／本刊记者 唐姗姗

公益诉讼检察工作重大部署、重大问题及时向党委、人大常委会请示报告，争取更多省级人大常委会出台促进公益诉讼检察工作的专项决定并有效贯彻落实

10月23日上午，最高人民检察院检察长张军向全国人大常委会作最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告。在报告中，张军检察长表示，已有“20个省级人大常委会听取专项报告，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、山东、河南、湖北、湖南、广西、云南等省级人大常委会做出专项决定”、“公益诉讼检察工作重大部署、重大问题及时向党委、人大常委会请示报告，争取更多省级人大常委会出台促进公益诉讼检察工作的专项决定并有效贯彻落实”。

公益诉讼作为新生的检察职能，目前在法律上的规定仅有2017年6月修改的行政诉讼法、民事诉讼法和2018年4月出台的英烈保护法中各一个条款。鉴于此，得到各省级人大常委会的支持，在凝聚广泛共识的基础上出台地方人大专项决定，为解决辖区内检察公益诉讼中面临的突出问题，提供具体配套的制度依据，进而积累更多实践经验，对促进国家层面的立法完善具有重要意义。

自今年1月7日黑龙江省人大常委会率先“试水”，目前已有10个省级人大常委会通过了加强检察公益诉讼工作的决定（以下简称“决定”）。纵观这10份《决定》，各省不约而同地在以下方面做了规定。

“等”外检察探索

“办理安全生产、防灾减灾、文物和文化遗产保护、互联网侵害公共利益保护。”这几个“五大”规定范围外的种类，在河北、内蒙古、河南等省《决定》中均有表述，其他几省也都将其中的一条或几条写在《决定》中。另外，“等”外探索还与各地的省情联系起来，如旅游业发达的云南将旅游消费纳入公益诉讼范围，铁路发达的内蒙古将铁路安全也纳入到公益诉讼范围内。

《决定》中的规定均在现实中遇到过类似案件，以积极稳妥的态度进行探索。

2018年3月，山东省青岛市李沧区检察院民事行政检察部门在走访中发现，原建于1917年9月的“青岛农事实验场”旧址的一部分，被登记为“不可移动文物”的房屋已经成为洗车场。对此，李沧区检察院大胆探索将文物保护纳入公益诉讼监督的范围，向相关行政机关发出诉前检察建议，要求行政机关履行文物保护的法定职责。相关行政机关随后对该文物建筑使用者的违法行为予以了依法查处，但是没有在规定期限完全恢复文物原状。为实现公益保护目的，李沧区检察院经青岛市检察院、省检察院审批，于去年7月20日将相关行政机关作为被告，向李沧区法院提起行政公益诉讼。

10月25日上午，十三届全国人大常委会第十四次会议举行联组会议，就最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告进行专题询问。

这一公益诉讼案件审理过程中，行政机关抓紧予以整改，组织执法人员对不可移动文物本体上的违法附属物进行了拆除，该建筑物的使用者也积极行动起来，对以往的洗车场等设施予以拆除并对建筑外观予以修缮。鉴于文物得到了有效保护，相关行政机关履行了法定职责，李沧区检察院经省检察院核准，于去年12月底依法撤回起诉。该案成为全国首起文物保护领域行政公益诉讼案。

“这些探索既是地方检察机关服务大局的担当作为，也是对人民群众强烈呼声的主动回应。在今年的全国两会上，许多全国人大代表建议检察机关有序扩大检察公益诉讼范围。我们经过调研论证，认为开展安全生产领域民事和行政公益诉讼的时机已经成熟，惩治侵害公民隐私等互联网涉众型侵权行为迫在眉睫，文物和文化遗产保护有必要单独作为一个公益诉讼领域……争取全国人大常委会在这次报告审议意见中予以肯定和支持。”最高检第八厅相关负责人表示。

政府支持，打破“零和博弈”

张军检察长在专项报告里称，公益诉讼特别是行政公益诉讼涉及政府履职，因此易产生有阻力、有担心、有畏难的观望情绪。最高检明确提出检察机关虽与政府部门分工不同，但工作目标、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。

在10省做出的《决定》中，可以看出各地政府普遍接受了“双赢多赢共赢”的理念，以一个开放和支持的态度面对公益诉讼。

内蒙古、吉林、黑龙江、河南、广西、云南等《决定》中规定检察机关可以对检察建议进行宣告送达，黑龙江、广西还在此基础上规定了公告送达，“公告可以通过新闻媒体进行”，这两种方式让政府在接受检察建议时更大程度地面向社会，有利于检察机关与行政机关就公益保护问题达成共识、形成良性互动。

全国人大代表吴红英曾参加过地方检察院向市场监督管理局公开宣告送达诉前检察建议的活动，她认为“检察建议公开宣告是一种很好的形式，既让大家深入了解到公益诉讼检察工作，又充分发挥了检察机关在社会共治方面的法律监督职能。”

另外，内蒙古、河北、吉林在《决定》中还规定了检察机关依法提起行政公益诉讼，行政机关负责人必须“出庭应诉”。这一条参照了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的国家行政机关负责人应当出庭应诉的法律制度，也体现了行政机关对公益诉讼的重视。

行政机关接受检察建议，积极落实整改，但公益诉讼前后产生的费用从何而来？2018年，全国人大代表樊秋红建议“建立财政经费的保障机制，财政部门每年拿出一定的预算，对开展公益诉讼工作所需要的调查取证、环境监测、鉴定评估等办公经费纳入财政预算，为这项工作顺利开展提供财力支持。”

此次，内蒙古《决定》中规定“自治区人民政府财政部门应当保障公益诉讼工作经费”，湖北省直接将检察公益诉讼案件办案经费纳入财政预算予以保证，黑龙江《决定》将公益诉讼工作中的调查核实、举报奖励等工作经费均纳入部门预算，河南省《决议》将检察公益诉讼办案经费纳入财政预算予以保障。广西、湖北也在同时探索建立公益诉讼赔偿金管理使用办法。

此外，河北、广西、河南、吉林等省均将支持公益诉讼工作纳入法治政府建设考核内容。

保障公益诉讼的“刚性”

在今年的两会上，全国人大代表方燕提出，调查核实权作为查明事实所必须的手段，不仅是保证检察公益诉讼案件质量的关键，也是检察公益诉讼取得监督实效的重要前提。建议增强调查核实的刚性，进一步明确赋予检察机关处分权。

最高检第八厅相关负责人表示，刚性不足的问题基层反映强烈。“仅江苏省淮安市一地检察院反映，2018年开展调查核实工作289次，受到阻挠、干扰、拒绝、拖延113次，占39.1%。”

全国人大常委会委员陈国民在审议此次专项报告中表示，“公益诉讼调查取证是关键，检察机关只有具有健全的调查取证权，才能实现公益诉讼监督权。”

在此次10省出台的《决定》中，在保障公益诉讼刚性上做了相似的规定。对单位和个人妨碍检察机关调查核实的，可以向有关机关、主管部门或所在单位提出给予处分的检察建议，构成犯罪的依法追究刑事责任。

黑龙江还将司法警察纳入公益诉讼检察办案团队，规定被调查单位或个人以暴力、威胁或其他方式阻碍调查的，检察机关司法警察可制止、控制、强行带离，必要时依法使用警械。“2018年是司法警察参与公益诉讼工作的起步之年，全国检察机关司法警察维护公益诉讼办案场所秩序、参与公益诉讼核实调查、保护公益诉讼检察人员安全等工作8946件、29519人次。”最高检第八检察厅相关负责人介绍。

吉林《决定》对公安机关提出了要求，检察机关在办理公益诉讼案件时，检察人员遭受围攻、限制人身自由、抢夺破坏调查设备等违法犯罪行为，“公安机关接警后应当迅速出警、果断处置。”

公益诉讼的刚性还体现在对不落实、不执行情况的处理上。对此，山东《决定》对监察机关提出要求，对行政机关不落实检察建议、不执行人民法院生效判决、裁定，对违法公职人员作出政务处分决定，对履职不力的领导人员进行问责，涉嫌职务犯罪将调查结果移送检察院提起公诉。

强化配套保障，解决鉴定难题

针对公益诉讼工作机制不完善、普遍存在鉴定难、鉴定贵、鉴定周期长的问题，检察机关努力探索建立符合生态环境损害特点的鉴定机制。

最高检主动争取司法部、生态环境部支持，加强鉴定环节的协同协作。今年5月，司法部印发《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》，明确鼓励引导综合实力强、高资质、高水平环境损害鉴定机构在不预先收取鉴定费的情况下，能够及时受理检察机关委托的环境公益诉讼案件。即鉴定费用的支付，采取不预先收取、待法院判决后由败诉方承担的方式进行。8月2日，最高检检察技术信息研究中心与司法鉴定科学研究院签署环境损害司法鉴定合作框架协议。9月23日，最高检检察技术信息研究中心与中国科学院生态环境研究中心合作的公益诉讼（环境损害）司法鉴定联合实验室正式揭牌。

在这次10省的《决定》中，内蒙古要求司法行政机关加强对鉴定机构的监管，进一步规范鉴定项目、类别和范围，规范鉴定收费标准。吉林、山东、广西三省则根据今年司法部的法律文件，在《决定》中要求，积极推动鉴定机构对检察公益诉讼案件不预收鉴定费，吉林尤其强调未预先收取的鉴定费待人民法院判决后由败诉方承担。

湖北省检察院副检察长金鑫向记者透露，“根据司法部的规定，每个省原则上至少报送一家在检察公益诉讼中不预先收取鉴定费的环境损害司法鉴定机构。在湖北省的实践中看，这个数量是不够的，省司法厅已经将新设2-3家环境损害司法鉴定机构纳入近期计划，拟制定检察公益诉讼案件先鉴定、后付费的具体落实办法。”

人大持续支持监督

在10省《决定》里，省级人大常委会对自己的要求也十分严格，规定了全省各级人大常委会要加强对检察机关、审判机关开展公益诉讼工作的监督。有计划听取和审议开展公益诉讼工作情况的报告，适时组织开展执法检查、视察、调研，督促检察机关不断改进和加强工作，监督人民法院、行政执法机关依法办理检察机关提出的监督事项。

同时，河北、广西、云南三省对涉及重大公共利益、社会关注度高或可能引发群体性事件的公益诉讼案件，要求在向有关行政机关发出检察建议的同时，向同级人民代表大会常务委员会报备。“报备有利于人大常委会及时准确掌握《决定》贯彻执行情况，监督和支持检察机关全面正确履职公益诉讼检察职能”最高检第八厅相关负责人解释说。

在近两年的全国两会中，435位全国人大代表对加强和改进公益诉讼检察工作提出意见建议，其中137位代表提出46件书面建议，全国人大常委会重点督办18件。代表的建议对推进检察工作起着巨大的作用。基于此，山东特别要求发挥人大代表主体作用，畅通人大代表反映公益问题的渠道，听取人大代表提出的意见建议。

湖北规定，地方人大常委会依法通过完善地方立法，监督和支持各机关依法严格履行共同推进检察公益诉讼的职责。

“由省级人大常委会出台关于加强检察公益诉讼工作的决定，既能提高社会各界对检察公益诉讼工作的重要性认识，给予更多支持协助，又能有效解决检察公益诉讼工作面临的实际问题和困难，还可以为完善公益诉讼法律制度提供样本、积累经验。”最高检第八厅相关负责人说。