公众参与在中国城市规划中的实践探索——基于CNKI/CSSCI文献的分析

张丽梅 王亚平

(1. 南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350；2. 格拉斯哥大学社会科学与政策学院，英国 G12 8RS)

一、引 言

公众参与是现代城市规划实践的重要指导思想，是实现城市规划管理与决策科学化、民主化的必由途径。公众参与作为西方经典理念于20世纪90年代初传入中国，经过近30年的实践已成为我国城市规划制度的基本安排。因此，有必要对该理念在中国的实践及其发展进行回顾，以探究其在中国的制度环境下是否发生转译、改变以及重构。此外，除公众参与外，社区、新城、开放街区等众多语汇因全球化而涌入，有些转眼即逝，有些则长期使用以致习以为常，很少去思考这些概念转译后的中国元素。因此，有必要在城镇化“提质降速、转型发展”的关键时期，重新思考公众参与对我国城市规划制度的解构，以建构具有中国特色的城市规划理论体系。

再者，公众参与是维护市民公共利益的重要手段。随着城镇化的深化，因土地、住房等市场要素所沉淀的社会矛盾日益激化，急需排解；加之网络的催化，来自市民的“自下而上”的参与潜力被空前释放，基于大数据参与平台的公众参与，集公众意见的表达、收集、整合于一体，能够快速达成共识，形成舆论，并左右政府决策。该参与方式对传统的以管理审批程序为基础的线性管理决策模式提出了挑战，急需探索基于多元主体协同的新型规划管理决策理论范式。因此，有必要在新形势、新技术背景下，探究公众参与未来生长与演化的可能。

最后，文献真实的记载了公众参与理念进入中国并应用于规划实践的原因、发展以及存在的问题。由时间序列叠合而成的不同内容的研究文献，可以全面地描绘我国城市规划中公众参与实践中的所思、所为。基于此，论文对CNKI(中国知网)信息检索平台CSSCI文献库收录的239篇关于“公众参与城市规划研究”方面的文献进行了统计分析和评述。在研究方法上，采用了文献回顾的研究思路与范式。在样本选取上，CSSCI作为样本源可以保证样本的代表性和全面性。研究试图通过系统地回顾30年来公众参与在我国城市规划研究中的主要进展和讨论焦点，以期全面描述该理念在中国城市规划领域的研究状态与发展趋势。

二、文献选取及描述

(一) 文献选取

本研究以CNKI信息检索平台为基础，将“公众参与”“城市规划”分别按关键词和主题词交叉组合检索CSSCI引文文献库，以获取初始样本作为分析对象。初始文献按照三个原则筛选： 保留早期，还原研究原生状态原则；保留新议题，追踪最新动态原则；剔除冗余，保留精华原则。经筛选，共获取239篇与“公众参与城市规划”相关的全文文献，既保障了文献的质量，又保证研究的原生性、完整性和方向性。

(二) 数据描述

根据检索文献年度分布柱状图(图1)显示： 城市规划中的公众参与研究呈逐年上升的势头，并在2000年达到顶峰。之后，其研究成果数量相对稳定，维持在10—12篇/年。其中1999年是该议题爆发性增长的重要年头，占前10年研究成果的近50%以上。数据表明该研究已成为城市规划领域被普遍认可的研究议题，具有持续研究的潜能和价值。此外，近5年，因网络技术的蓬勃更新，大数据驱动的公众参与城市规划研究成为热点(见白色柱状图部分)。

图1 样本文献年度分布指数图(1989—2018)

根据第一作者署名单位统计，研究者主要来自高校的城市规划和政治学等相关专业(表1)。来自政治学及相关学科专业的研究强调城市规划的公共政策属性，关注公众参与权的立法保障(1)王华春，周李.公众参与城市规划的程序与制度逻辑[J].改革，2008(10)： 134-140.和权力运行的制度建设(2)徐璐.代议与参与——对当前我国公众参与立法的反思[J].江淮论坛，2010(1)： 113-117.研究。而来自城市规划学科专业的研究成果则内容多样，主要从邻避设施规划(3)郑卫.我国邻避设施规划公众参与困境研究——以北京六里屯垃圾焚烧发电厂规划为例[J].城市规划，2013(8)： 66-71.、社区规划(4)李凯欣.参与式社区规划： 城市规划世界里的童话国度[J].城市规划，2014，38(S1)： 121-124.、旧城更新规划(5)周婕，姚文萃，谢波等.从博弈到平衡： 中西方旧城更新公众参与价值观探析[J].城市发展研究，2017，24(2)： 84- 90.等规划类型出发，把城乡规划管理(6)王勇，李广斌.我国城乡规划管理体制改革研究的进展与展望[J].城市问题，2012(12)： 79-84.尤其是实施管理(7)杨新海，殷辉礼.城市规划实施过程中公众参与的体系构建初探[J].城市规划，2009，33(9)： 52-57.作为研究的主要阵地，着重思考规划中公众参与的有效性(8)孟丹，刘管平.公众参与城市规划评价体系初探[J].东南大学学报(自然科学版)，2005，35(S1)： 241-246.(9)莫文竞，夏南凯.基于参与主体成熟度的城市规划公众参与方式选择[J].城市规划学刊，2012(4)： 79-85.(10)王青斌.论公众参与有效性的提高——以城市规划领域为例[J].政法论坛，2012，30(4)： 53-61.(11)刘红岩.公民参与的有效决策模型再探讨[J].中国行政管理，2014，(1)： 102-105.问题。

表1 第一作者署名单位分布情况 单位： 篇

注： 1. 城市规划类高等院校涵盖建筑学、地理学及资源环境等学科专业。

2. 政治类高等院校主要涵盖法学、行政管理、公共管理等学科专业。

3. 本次统计中社科院归属其他类，规划编制研究中心和相关部委城镇研究中心归属设计研究机构类。

三、研 究 内 容

基于收集的CNKI/CSSCI文献发现，我国城市规划中的公众参与实践探索主要体现在四个方面： 理论解读与发展；国外实践与启示；国内实践与探索；新技术与网络公众参与。

(一) 理论解读与发展

1. 理论解读

公众参与(Public participation)是指公众通过参与政府决策来实现公众意志在政府行政或制度上的体现，因此，被认为是城市规划中人本主义和民主化思想的集中表现(12)周建军.公众参与： 民主化进程中实施城市规划的重要策略[J].规划师，2000(4)： 4-7.。孙施文认为西方公众参与行为的展开是以“多元主义”为思想基础，以“市民社会”为政治基础，以“倡导性规划”为方法论基础的(13)孙施文，殷悦.西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展[J].国外城市规划，2004(1)： 15-20.。关于该解读尚无辩驳，但中国不同于美国，不能是“契约型”美式民主，在公众参与刚起步的阶段，选择方向要正确(14)梁鹤年.公众(市民)参与： 北美的经验与教训[J].城市规划，1999(05)： 48-52.。因此，对于公众参与的中国式解读尤为重要。在我国公众参与被认为是“一种让社会上的多数人能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策制定及决策过程中去的方法和途径”(15)张旺锋，张祥德，徐佳.我国城市规划过程中的公众参与体系构建[J].城市发展研究，2009，16(4)： 112-116.。公众参与要实现从理论到实践的转化，首先要考虑的是该理论在中国制度环境下的可操作性。要考虑制度的“易用性”和“可靠性”，以推动公众把参与城市规划的“心动”转化为“行动”(16)邵诏亚.公众参与城市规划的理性选择[J].规划师，2006(6)： 77-79.。因此，参与组织形式首当其冲。计划经济时期，政府“大包大揽”，在我国社会生活中扮演着重要的角色。随着市场经济的确立，尽管剥离了部分社会职能，但以政府为核心的管理决策体系在惯性的作用下持续运转。罗小龙用治理(Governance)理念来诠释我国的公众参与，并试图建构公众参与的组织形式和保障机制。他认为治理是“一种规范化的自组织协调机制”和公众参与的共同点在于都能够在“众多共同利益交织的领域发挥作用”(17)罗小龙，张京祥.管治理念与中国城市规划的公众参与[J].城市规划汇刊，2001(2)： 59-62+80.。其解释的重点在“规范化”上，该解释是以使自组织协调机制规范化运转的机构的存在为前提的，并将其进一步解释为“元治理”(Metagovernance)，也即有组织的自组织协调机制。该解释和政府主导的非政府组织(GONGO，Government oriented non-government organization)概念一样逻辑相悖，但研究表明政府主导的非政府组织确实在我国城市规划中的公众参与活动中发挥重要作用(18)Lin D.， David S.. Structured inter-network collaboration： public participation in tourism planning in Southern China[J].Tourism management， 2017，63： 315-328.。此后，金焕玲采用社群(Communitarianism)理论对我国城市规划中的公众参与行为的价值基础进行解释，认为社群主义是对自由主义进行反思和批判的产物(19)金焕玲.社群主义视域下的城市规划公众参与[J].经济研究导刊，2016(3)： 132-134.。该思想的建构是以“目的优先于自我”的道德哲学为基础的，明确了“善优先于权利”的道德价值理念，因此在实践领域特别强调公共利益而非个人权利。该解释无疑为我国以政府为主导的公众参与行为提供了较好价值解读，是我国公众参与实践开展的思想基础。

2. 理论发展

我国学者对于公众参与的解读遵循的是实践可操作路径。在公众参与理论引入之初，尽管政府和专家都持开放的态度，但也非常清楚其负面性。梁鹤年在介绍北美公众参与经验的时候，总结了公众参与城市规划的3个好处，同时也历数了公众参与带来的16大弊端，并谆谆告诫中国的公众参与要“公开透明”，要“投诉有门”，要建立“中国式公众参与”。城市规划中的公众参与将直接导致城市规划的社会化，使城市规划由专业技术领域转向社会政治领域(20)孙施文.城市规划中的公众参与[J].国外城市规划，2002(2)： 1-14.。公众参与既要让更多的民众参与进来，同时也要避免不必要的权利斗争和成本增加。因此我国选择了低风险简便路径，从保障公众的知情权开始探索。通过对规划工作进行深入广泛地宣传，协调各种利益冲突，“阳光规划”(21)路春艳.“阳光规划”论[J].城市发展研究，2002(05)： 43-45.。阳光规划提出之后，城市规划中的公众参与主要以政府部门间的协商和专家咨询为主。城市规划作为政策工具，受价值取向、部门利益和规划管理条块分割等因素影响，门类众多，难以统筹，甚至出现空间“打架”等现象。因此，祝春敏提出了“协同规划”的概念。“协同规划”以“协同论”为基础，主张多维度、系统性，以实现规划过程的协调、优化与整合(22)祝春敏，张衔春，单卓然，吴必虎.新时期我国协同规划的理论体系构建[J].规划师，2013，29(12)： 5-11.。此后，罗子盈，王锦莹在分析了澳门近期规划活动中的公众参与状况，畅想了“全民参与、以人为本、利益平衡”的“共享规划”(23)罗子盈，王锦莹.咨询时代，共享规划[J].城市规划，2014，38(S1)： 117-120.。至此，以上三个规划概念都是建构在由“倡导规划(Advocacy Planning)”演变而来的“沟通式规划(Communicative Planning)”(24)龙元.交往型规划与公众参与[J].城市规划，2004(1)： 73-77.(也翻译为“交往型”规划(25)胥明明.沟通式规划研究综述及其在中国的适应性思考[J].国际城市规划，2017，32(3)： 100-105.)为方法论的基础之上。“倡导规划”倡导社会各方聚合起来，形成共同的价值判断，并将其转化为共同遵守的规章。那么问题是谁来捏合“共同的价值判断”呢?“沟通式规划”则在“倡导规划”的基础上，明确了规划师在沟通各利益主体、利益集团以形成共同价值判断中的重要作用。这种判断是以超脱规划师的社会角色为前提的。现实中的规划师总要受佣于政府、市场或者社会组织中的任何一个，沟通的最终结果是权力和资本角逐的真实体现，规划师只不过是史上最冤的“背锅侠”而已(26)赵燕菁.城市规划职业的经济学思考[J].城市发展研究，2013，20(2)： 1-11.。以该方法论为指导的规划，最终能够实现的是“有”公众参与的规划(Participatory Planning)，在本质上没有突破以单主体为中心的决策模式。大数据时代基于网络的公众参与行为极大地推动了规划管理决策模式的变革。社交网络和移动终端的使用在相当程度上改变了人们的交往方式和信息的传播方式，也影响了公众对城市规划公共事务的参与方式。基于社交媒体平台和公众参与平台的“众人规划”(27)朱霞，周阳月.大数据时代下众人规划全方位参与方法研究[J].华中建筑，2016，34(5)： 7-10.，模糊了公众意见发表、收集、整理的线性秩序，能够高效的集成公众意志并左右政府决策，是新型的公众参与规划模式。但蕴含其中的多主体甚至是超数量级主体的协同决策的肌理仍有待发现探索。

(二) 国外实践与启示

1. 总体概况

来自国外发达国家关于公众参与实践的案例研究贯穿我国公众参与研究始终(图2)。文献研究了美国、加拿大、英国、日本、法国、德国等多个国家，其中研究美国的文献最多。研究方法以案例研究为主，并逐步由单国案例研究转向多国案例比较，研究结论指向对中国的启示与建议。研究认为，公众参与在规划中的实践，有利于实现市场经济下对规划决策的监督、审查，保护公众利益，减少规划腐败现象的发生(28)大卫·马门.规划与公众参与[J].国外城市规划，1995(1)： 41-50.。同时还可以最大程度地增强规划方案的科学性、合理性和可操作性(29)殷成志.德国城市建设的公众参与[J].城市问题，2005(4)： 90-94.，并有利于消除分歧，达成共识，推动规划实施(30)施卫良.当今美国城市规划的几点启示[J].国外城市规划，1998(6)： 6-9.。但公众参与是以规划权力的分散配置为基础，以影响规划决策为目的的政治过程。因此，要清晰的认识其与生俱来的缺陷，如政府低效，巨额的时间和资金成本，被相关利益团体所利用等，并要看到中外社会制度的差异。

图2 国外介绍性文献的时间序列图

公众参与在各国城市规划实践中的表现各异，但均和该国的社会环境、法律制度、规划体系有很好的衔接，并形成具有本国特色的参与模式(表2)。总体而言，尽管各国城市规划体系叫法不一，但在规划层次上大体都可划分为宏观和微观两个层次。宏观层次规划在规划审批、监督检查等环节能够实现有限参与，属“自上而下”的被动式参与。但微观层次规划的公众参与，尤其是在地区、社区、建造层面，基本上都能够做到“自下而上”，真正实现市民的自组织参与管理。各国的公众参与理念均来自英美，相似性较高；但公众参与在日本的实践，除了民主法治外，还强调了多方资金支持(31)王郁.日本城市规划中的公众参与[J].人文地理，2006(4)： 34-38.，具有较强的操作性和可借鉴性。

表2 国外城市规划中的公众参与内容比较

注： 1. 美国和加拿大的做法相对相似，加拿大不单独列出。

2. 美国的具体操作方法全面体现在《地方政府城市规划实践(The practice of local government planning)》。

3. 英国的做法全面体现在《People and planning： Report of the committee on public participation in planning (the Skeffington Committee Report) 》。

2. 启示建议

经过研究，学者们总体给出了五个建议： 首先，政府政务要公开透明。政务的公开透明是公众参与的前提条件，政府应及时公布有关规划的政策、法规和管理程序，增进城市规划向社会和公众的开放程度和深度(32)吴茜，韩忠勇.国外城市规划管理中“公众参与”的经验与启示[J].江西行政学院学报，2001(1)： 40-42.(33)阎宏斌.城市规划过程中公众参与的中外比较[J].生产力研究，2011(6)： 103-106.(34)邓凌云，张楠.日本城市规划中公众参与的制度设计研究[J].城市发展研究，2011，18(7)： 62-66.；其次，要建立健全立法保障，确保公众合法权益，增进公众在城市规划、建设、管理上的知情权、参与权、决策权和申诉权等(35)王刚，肖铭，郭汝等.西方城市规划史对我国城市规划的启示[J].城市规划，2007，31(2)： 24-31.；再次，要利用现有的市民参与机构，制定实施细则，完善参与机制，建构适合我国国情的公众参与模式(36)郑明媚，冯奎，吴程程.中加公众参与城市规划的比较及思考[J].城市发展研究，2012，19(12)： 153-156.，如： 以人民代表大会、政协委员会和社区组织三者共同参与的城市规划公众参与模式；第四，要积极培育社会资本，加强以社区组织为基础的，以居民代表为特征的公众参与(37)张庭伟.从美国城市规划的变革看中国城市规划的改革[J].城市规划汇刊，1996(3)： 1-7.(38)张庭伟.社会资本社区规划及公众参与[J].城市规划，1999(10)： 23-64.(39)王郁.公众参与及美国城市规划制度的发展[J].城市发展研究，2009，16(6)： 59-64.；最后，要转变规划师角色，培养公众的规划素质。

(三) 国内实践与探索

从研究方法来看，国内实践探索主要以案例研究的方法来展开，通过对规划项目或者规划事件过程变化的描述，分析公众参与在城市规划实践中的得失和注意事项。该类型的研究占总研究量的18.83%(表3)，并呈现三个研究特征： 公众参与在公众影响范围广、公众利益密集的规划类型起作用；“利害相关人”是公众参与规划实践的关键；参与权力保障和制度建设是规划实践的基础。

表3 国内实践类文献的分布情况统计表

注： 1. 其他是指道路规划、旅游规划、邻避设施规划等其他专业类型或者涵盖多种规划的综合性文献。

2. 详细规划大部分为来自深圳的法定图则研究。

1. 公众参与在公众影响范围广、公众利益密集的规划类型起作用

从统计数据来看，公众参与在公众影响范围广和公众利益密集的规划类型发生作用。研究表明，总体规划类公众参与开展较为普遍，尤其是大型、特大型城市如深圳，上海，南京等，容易被拿来研究，并带有学术宣传以及实践示范的作用。其他公众参与实践则频繁出现在社区规划、旧城更新、乡村规划三个规划类型上。这三个类型的研究占到该类研究的40%，体现出来的共同特征是与公众切身利益密切相关，社区规划和居民日常生活利益联系紧密；而旧城更新和乡村规划则大部分都涉及房屋拆迁、土地权属调整或者征用等重大权益问题。与此同时可以发现，这些规划项目的研究均来自规划编制阶段，而在规划立项和审批阶段少有公众参与规划决策活动。规划事件则大部分来自规划实施阶段，公众自下而上主动地参与到触及其自身利益的规划事件中去，并积极主导事件的发展方向，如厦门的“PX”项目、广州恩宁路的改造等。

2. “利害相关人”是公众参与规划实践的关键

我国现行城市规划从工作进程上可以分为城市规划立项、城市规划编制、城市规划审批和城市规划执行管理四个阶段(40)陈锦富.论公众参与的城市规划制度[J].城市规划，2000(7)： 54-57.。从分析数据来看，我国城市规划中的公众参与主要在规划编制和规划执行阶段发挥作用。那为什么在规划编制中征求了公众的意见，到规划实施的时候公众还要跳出来反对呢？可能的情况是，我们征求意见的公众和受规划影响的公众不匹配。因此，公众参与的前提，首先必须筛选出合格的利害相关人。但这并不容易，不同定义的利害相关人，公众参与的结果可能完全不同(41)赵燕菁.关于城市规划的对话[J].北京规划建设，2015(3)： 159-163.，政府作为自利主体，是公众参与的重要一极，不能置之不顾。再者，研究发现本类研究是把公众参与当作独立要素嵌入城市规划的不同层次和类型，缺乏从管理决策的角度对公众参与本身进行研究，因此有些学者开始关注公众参与城市规划的有效性。只有当公众参与理论概念转化为“可量化，可度量”的操作概念时，公众参与理念才能真正实现。公众参与效能的评估不仅要考虑参与主体的成熟度⑨，而且要有对其有效性⑩架构较好的评估体系。尽管，孟丹从参与效率和参与效果两个层面建构了公众参与的定量评价体系，提出了公众参与率、意见采纳率、公众参与度、公众认可度和参与等级等评价指标⑧，但是主导评价指标体系建构的价值判断始终是要旨。

3. 参与权力保障与制度建设是规划实践的基础

公众参与的开展是以公众参与权力的保障为基础的。我国的公众参与是以社会主义民主为政治基础，《中华人民共和国宪法》为规划中的公众参与权提供了法律保障(42)陈锦富.论公众参与的城市规划制度[J].城市规划，2000(7)： 54-57.。如何在宪法的框架下保障公民的知情权、参与权、决策权和申诉权是公众参与规划实践的基础性重要议题。我国公众参与机制应从城市规划信息公开、赋予社会公众参与城市规划的主体地位、确立公众参与城市规划的方式以及强化公众参与城市规划的司法保障等方面进行建构(43)生青杰.公众参与原则与我国城市规划立法的完善[J].城市发展研究，2006，13(4)： 109-113.。在立法实践上，我国取得一定成绩，主要体现在城乡规划立法和行政立法上，如《城乡规划法(2008)》《行政许可法(2004年)》和《政府信息公开条例(2008年)》等。但我国现行的《城乡规划法(2008)》作为行政法规，强调行政授权，对规划行政的控制较少，程序性规定较为原则，还需要对规划的公布、规划行政的政务公开、公众参与的权力和方式等加以详细规定①。在立法的推动下，我国于2000年左右开始以公示、公告、展览的方式向市民公开城市规划。我国城市规划中的公众参与主要体现在： 1) 大部分城市建立了以规划委员会为代表的公众参与规划制度，公众被纳入规划管理决策系统；2) 建立了以规划展览馆为核心的市民规划教育基地；3) 总体规划阶段的公示和详细规划阶段的听证已成常态。公众参与的制度途径则形式多样，有听证会、公众咨询会、专家讨论会等。但目前的公众参与主要局限在专家和政府部门间展开，普通公众参与规划仍有待加强。

(四) 新技术与网络公众参与

1. 参与新技术研究

从2001年起，众学者就开始介绍PPGIS(Public Participation Geographic Information Systems)等新技术，以期通过基于GIS平台的可视化、可交互性的特点把城市规划由专业技术领域推向公众领域，使其大众化，易于参与。CITYIF是我国自主搭建的基于WEBGIS技术的公众参与平台，该平台由“移动规划师现状调研系统；规划信息发布系统；规划公众参与应用系统”三大系统组成，并成功应用于北京市城市规划实践中，取得了较好的社会效应(44)程辉，茅明睿，喻文承等.城乡规划公众参与的网络技术研究与应用[J].规划师，2015，31(11)： 83-88.(45)储妍，茅明睿.CITYIF规划云平台[J].景观设计学，2015(3)： 26-35.。与此同时，随着我国网络技术的迅速发展，以网络社群为基础的公众参与事件逐渐增多，并影响城市公共领域决策。学者把基于移动社交平台的公众自发的参与城市规划的研究放置在大众媒体(46)程遥.超越“工具理性”——试析大众传媒条件下城市规划公众参与[J].城市规划，2007，31(11)： 57-63.、新媒体(47)王鹏.新媒体与城市规划公众参与[J].上海城市规划，2014(5)： 21-25.、网络语境(48)胡毅，张京祥.论网络语境下的城市规划公众参与[J].规划师，2010，26(6)： 75-79.等背景下，对互联网时代的“微参与”(49)席广亮，甄峰，李晓雨等.城市应急管理中的“微参与”： 微时代城市管理的思考[J].规划师，2013，29(2)： 37-42.特点进行研究。

2. 规划中的网络公众参与

基于网络的公众参与在我国尚处于开发实验阶段，因此现有的研究均为个体案例性的分析。目前我国的网络公众参与平台有两种，一种是规划管理或设计机构专门开发的用于辅助规划管理决策的技术平台，如PPGIS(Public Participation Geographic Information Systems)(50)王全，张峰，刘根发等.公众参与地理信息系统与城市规划民主进程[J].上海城市规划，2010(1)： 9-12.、Remix(51)李嘉妍，阎瑾.初探由Remix网络游戏引发的城市规划公众参与[J].南方建筑，2016(4)： 75-79.等相关技术，以提高公众参与的可视化与交互性。另一种是基于网络社交平台的自发性公众参与，该参与形式又称为“微参与”，因用户数量大，传播速度快，在城市应急管理中发挥着越来越重要的作用。与此同时，学者们还探索了微博、微信作为参与平台其所特有的社交功能、媒体功能和平台功能在规划公众参与中的作用(52)牛强，董正哲.基于移动社交平台的规划公众参与方法[J].规划师，2017，33(9)： 46-51.。这两种基于网络的公众参与体现了两种不同的组织方式： 前者为自上而下的组织方式，为民主化、科学化的解决城市问题，提高城市治理能力起到积极的作用，如2040上海的众规活动、武汉东湖绿道的公众参与活动等；而后者为自下而上的组织方式，该方式具备草根性，原生性和驱动力强等特点，能够集中地反映群众需求，具有顽强的生命力。

3. 规划范式转型研究

网络时代，基于大数据的公共参与平台将促使自上而下和自下而上的数据信息的全面融合，具备掌控大数据分析和大参与式设计的“大能力”，据此将催生全方面环境适应能力的“大规划”(53)赵珂，于立.大规划： 大数据时代的参与式地理设计[J].城市发展研究，2014，21(10)： 28-32.。基于网络平台的数据的集成、整合、加工与再生成，不仅能够联通行业内外部相关领域的有效沟通，而且开放、共享的新知识有助于城市规划管理与决策。要充分重视“大数据”与“互联网+”催生的“众包、众筹、众创”等新理念对现有规划管理思路的调适，推动规划编制方式和政府管理模式的转型(54)周素红.规划管理必须应对众包、众筹、众创的共享理念[J].城市规划，2015，39(12)： 96-97.。公众参与的城市规划是未来城市规划转型发展的重要方向，又被称为“众规”(Public planning)，众筹规划(Crowd-funding planning)等。尽管称谓不一，但表现的共同特征是有公众参与的规划过程，昭示着未来规划决策范式转型发展的必然。参与式规划(Participatory planning)作为未来重要的规划方法得到了诸多研究和实践，Aye Özdemir研究了儿童全程参与的公园规划过程，使孩子们有机会对他们玩耍的空间做出决策(55)Aye Özdemir. An approach on children’s experiences of participatory planning. Cities，2019，93： 206-214.；吴金镛阐述了台北新店溪洲阿美族民众参与家园空间规划设计的实践过程，以探讨多元文化中的参与式规划方法(56)吴金镛.台湾的空间规划与民众参与——以溪洲阿美族家园参与式规划设计为例.国际城市规划，2013，28(4)： 18-26.。参与式规划通过应用信息技术对现场勘探、规划编制、规划审批、规划实施以及对实施结果进行动态监控和实时维护，以实现向“智能规划”(57)武占云.智慧城市背景下的城市规划取向[J].城市，2017(5)： 36-41.的转型升级。

四、研 究 反 思

公众参与进入我国时，正值我国进行经济体制改革、政府机构调整，因此在关于是否要公众参与，是否要权利下放等问题上有所争议。但不管怎样公众参与已经在我国城市规划领域全面开展，并将继续开展下去。面对未来城镇化和信息化的双重驱动，公众参与将越来越普遍，越来越深入，因此需要老话重提，重新思考。

(一) 关于理论探索的反思

从公众参与的理论解读和理论发展来看，我国城市规划中的公众参与是以社会主义民主为政治基础的，其所依存的思想基础、价值体系已发生明显变化。西方公众参与是通过“自利博弈”达到“追求私利可达公益”的目标，而我国主张的是“天下为公”“以公存私”⑤，公共财产神圣不可侵犯(《宪法》)。再者公众参与理论实践所依赖的方法论基础也受到的严峻的挑战。不管是“倡导规划”还是“沟通式规划”都是以默认有组织主体的存在为基础的管理决策模式，本质上没有突破以单主体为核心的规范性参与范式。因此，需要对社会主义民主制度下的公众参与概念进行重新界定，对社会主义民主制度下的公众参与价值观进行重新塑造，以适应我国城镇化、信息化快速发展要求。此外以价值为基础的规划大众教育和专业教育也应随之做出调整和改变，以适应城市时代的全面来临。

(二) 关于实践探索的反思

从公众参与的规划实践来看，我国的公众参与主要在“影响范围广”或者“公共利益密集”的领域发生作用。在《城乡规划法》的支撑下城市总体规划中的公众参与较为普遍，能够聚集人气，提升城市的凝聚力和自豪感，但因与公众利益联系较弱，受参与者参与能力和参与意愿影响仍是行业内部的盛宴。而在公众利益比较密集的区域，立法要求涉及较少，尤其是操作层面的细节规定更为缺乏。利益相关人在不同层次，不同规划类型中该如何界定，参与程序怎样，仍需逐步完善。再者公众参与的可及性，包括制度可及性和技术可及性在顶层设计的时候需考虑成本因素，如时间、资金、人力等，这些仍是困扰全球公众参与与生俱来的弊病。在衡量参与效能的时候，需要考虑公众参与的价值取向，“效率与公平”在不同的城市发展阶段，不同的规划类型和规划层次，目标应有所不同。

(三) 关于新技术与网络公众参与的反思

新技术的发展使公众更容易参与到专业性的规划事务，但更值得注意的是技术加网络所带来的新型参与特征。新时期，基于大数据平台的公众参与，既保证了最广泛的民众基础，又富含丰富的数据信息，能够清晰地描述市民的真实需求与内心感受，有利于形成贴合民意的规划决策，是城市规划管理与决策科学化、民主化的新途径。但与此同时，以社交媒体为基础的网络参与平台也具有“门槛低、效率高、受众广”的特点，能在短时内汇集民意，集成公共意志，其参与效率和影响决策能力超乎寻常，往往令政府“措手不及”。传统的公众参与以政府为主体，以规划审批流程为序，公众在政府规划机构的组织下“有序”的参与到各阶段的规划事务中去。而新时期的公众参与突破了时间和空间的依赖和限制，市民随时随地实时动态地参与到任何感兴趣的规划议题，由此涌现的大量“民智、民策”打破了既有的决策平衡，传统的规划决策范式受到挑战。基于网络平台生成的公众参与数据“体量大、形态多样、价值密度低、(传播、交互)速率高”(58)陈国青，吴刚，顾远东等.管理决策情景下大数据驱动的研究和应用挑战——范式转变和研究方向[J].管理科学学报，2018，21(7)： 1-10.，具备典型的大数据特征，使得数据的可得性以及基于数据的分析和管理决策成为新时期城乡规划学科应重点突破的新领域。

(四) 关于国外经验借鉴的反思

关于国外经验的借鉴反映我国在该理念引进之初的本真想法以及应重点注意的事项。通过30年的规划实践都或多或少得以实现，但需要注意的是“社区”在公众参与中的基础性地位以及“单位社区”这种过渡态在社会生活中发挥的作用。公众参与引进之初是期望实现“社会权力”对“政治权力”的制衡，以防止规划的权威性受到市场经济的挑战。事实证明，时至今日，规划管理决策中的开发商“俘获”现象仍然比较严重，“规划腐败”时有发生。西方公众参与是以权力的分散来实现制衡，社区组织是承载社会权力的重要组织载体，而我国是通过权力的运行来实现权力的监督。在我国，一方面缺少对代表公众的社会权力运行的研究，另一方面，城市规划中的公众参与缺少组织载体。在1978年之前，我国实行的是计划经济体制，“单位社区”在城市生活中发挥着重要的作用，并对当下的城市生活仍形成影响。城市社会组织的薄弱，致使权力即便下放也无法承接，城市社会组织的培养至关重要。再者，我国于1989年开始实行住宅商品化，距今已近30年，因时间推移所造成的住宅老化，房屋维修所累积的问题越来越多，源自居住区的公众参与行为越来越广泛，需要探索如何在社区层面开展公众参与，以提升城市生活品质，降低政府投入。

五、总 结

我国城市规划中的公众参与是在专家和政府的推动下开展的，尽管市场经济让市民回归城市生活中心，但真正源自市民自发的公众参与还没有普遍开展。随着城镇化深度推进，公众参与渠道的增加，参与途径的简便化，市民将越来越清晰地感知到城市生活中的公共利益，并将逐步变得有意识、也有能力参与规划事务。因此，在新的发展背景下，要密切关注公众参与的发展趋势，内涵演变以及组织结构，从管理决策角度对城市规划中的公众参与行为重新思考，强化社区组织在公众参与中的基础性地位。