汉江生态保护与生态补偿探究

曹俊 李莉

摘要：汉江是国家“南水北调”中线工程水源地，是陕西省“引汉济渭”工程的水源地，同时还是湖北省中下游饮用水源地，汉江流域的生态保护具有重要意义，而实现汉江的生态保护需要良好的生态补偿机制。课题组通过现场调研，分析了汉江流域生态保护与生态补偿存在的问题，从推进汉江大保护的工作协调和重大课题研究、建立组织保障体系等方面提出了针对性建议。

关键词：汉江流域;生态保护;生态补偿

中图分类号：S181

文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20191215042

汉江流域是母亲河长江最大的一条支流，同时也是国家“南水北调”中线工程核心水源地，担负着“一江清水送北京”的大任。汉江是陕西省“引汉济渭”工程的水源地，同时还是湖北省汉江段中下游饮用水源地所在地[1]。然而，目前汉江流域中下游水环境问题日益突出，及时制定水源区生态环境保护的生态补偿机制，具有非常重要的现实意义[2]。

1政策力推“健全生态保护补偿机制”，汉江保护迎来新機遇

近年来，国家及省内各级部门均发布了生态补偿有关的文件，其中《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）中提到“实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容”[3];《中央第四生态环境保护督察组向湖北省反馈“回头看”及专项督察情况》中提到“建立完善生态补偿机制，制定省内流域横向生态补偿制度，指导市县签订流域上下游生态补偿协议，启动黄柏河等5条河流流域横向生态补偿试点，取得积极进展”[4]。这些国家政策的制定，为汉江流域生态补偿机制的建立提供了强有力的保障。

2汉江流域生态补偿的重要意义

2.1保护水源区饮用水源地

汉江流域水源区生态环境安全直接关系到水源区水质安全，而且会影响整个汉江流域人民的生产和生活。目前，汉江流域水源区的农业发展比较落后，面源污染严重，生态环境比较落后、水土流失非常突出，所以针对汉江流域的保护和治理就显得非常重要。汉江流域生态补偿机制的建立，能使汉江流域的保护和治理得到有效保障，从而带动汉江流域健康快速发展。

2.2维护汉江流域的生态平衡

生态平衡是一种动态的平衡，流域生态平衡也不例外，在外界各种环境因素影响下，流域本身是可以通过自我调节来达到整个状态自身平衡的，从而使整个流域生态系统达到物质和能量的平衡，恢复到流域本身的稳定状态。汉江流域当地政府、企业、相关机构以及民众可以尝试通过生态补偿的方式给予水源区一定的资金投入，从而改善流域的生态环境，同时也能带动当地渔业资源的保护、从源头控制污染源，从而维护汉江流域环境健康发展。

2.3促进流域经济、环境的可持续发展

历史上因为没有处理好发展经济和环境保护两者之间的关系，产生的问题很多。目前汉江流域就面临这样的突出问题，近些年为了获取经济的快速发展，汉江流域有些区域忽视了环境保护和污染防治，大量的工业废水和生活垃圾等排入了汉江流域，给汉江生态环境带来了巨大的威胁。汉江作为我国重要的内流河流，实施汉江流域的生态补偿就显得刻不容缓，同时对“一江清水送北京”也给予了很大的保障。

3汉江流域生态保护及生态补偿中存在的问题

3.1汉江流域水环境安全问题十分严峻

整个汉江流域工业污水及生活污水组成的点源污染处理不到位，沿线各城市污水处理率比较低，污水直排，导致汉江氮、磷营养物质含量不断增加，汉江中下游经常发生水华现象，水体污染较为严重;流域内农业污染等形成的面源污染严重。汉江沿岸是湖北省乃至我国重要的粮食生产区域，在农业生产中不合理地大量使用化肥、农药、家畜粪便等，不仅利用率低，而且这些物质大多还会随着降雨沿着地表径流进入江内，造成水体中氮磷等污染物的比例不断升高;汉江上游，特别是丹江口库区，因乱砍滥伐等造成水土流失现象较为严重;汉江流域中下游用水区与上游水源区之间矛盾比较突出[5]。有关数据显示，南水北调中线工程的开通导致汉江年径流量大量减少，这对汉江下游生活和工农业用水、通航、生物多样性等都带来了较大影响，而且随着汉江径流量的减少，也将会间接影响湖北地区经济的健康可持续发展;水源区水资源保护能力较为薄弱。受经济、地理位置等因素的影响，水源区水质监测能力和水量监控技术条件相对较为薄弱，从而导致汉江生态经济带水源区水量与水质监测的频率不足，对排污口、取水口等地的水资源监督管理机制缺乏，未能构建完善的水源区生态环境监测系统[6]。

3.2汉江流域水资源环境保护体制存在结构性问题

汉江流域管理法律保障机制不完善。目前汉江流域实施分段管理，各段遵守各自的地方法规，将汉江流域分片管理是不规范的。如对于汉江流域水污染防治，陕西和湖北两省目前各自为政，忽视流域综合管理，给流域整体综合治理带来一定的困难。没有建立汉江流域水资源保护部门整体协调机制，各个部门分开管理，并且相关部门没有建立水资源监测信息共享机制。公众参与汉江流域水资源保护的积极性不是很高，尚未建立公共监督机制，直接影响了环保相关部门对区域环境保护和管理的执法力度。

3.3汉江流域生态补偿存在的问题

汉江流域生态补偿顶层设计不够完善。在国家层面上，目前已经颁布了《汉江生态经济带发展规划》[7]，但是省级层面上，尚未出台国家层面、且与之匹配的流域生态补偿地方性规划。汉江流域协调机制不够健全，流域涉及3省15市，以及环保、水务等诸多部门，各省市、各部门缺乏有效沟通和衔接。资金保障不足，目前的生态补偿资金十分有限且来源单一，主要依赖政府财政投入，获得补偿的地方均认为补偿资金距离弥补损失还很遥远。监督考核有待严格，由于缺乏跨省际的部门进行管理协调，汉江流域水污染防治工作难以进行有效的组织推进和监督考核。汉江流域水污染防治法制保障不够坚实，沿汉江部分地市没有出台相应的地方性法规，执法行动难统一，汉江流域水污染防治工作跨区域的特征明显，各省市由于执法内容不同、执法标准不一致、队伍建设不平衡，往往在同一时间、围绕同一问题开展跨区域、跨行业的统一执法行动，使各种涉水违法行为难以得到及时有效的查处。

4汉江生态保护与生态补偿的针对性建议

汉江是长江第一大支流，保护汉江是国之大计，是人们应当担负的历史责任，延误不得。建议总结湖北省内外其它流域横向生态补偿的经验教训，尽快实施省内汉江流域横向生态补偿。

4.1推进汉江大保护的工作协调和重大课题研究

推进生态补偿机制与河长制、地方政府绩效考核等制度的协同，更好地发挥生态补偿机制的作用和效益。开展汉江大保护课题的研究和指导。对汉江流域的河湖禁止和限制河湖采砂、网箱养鱼、畜禽养殖之后，这些从业人员再就业如何实现;汉江中下游水华现象如何治理等，对这些课题，建议国家有关部门加强研讨，并出台相关指导性意见。

4.2加强省内外汉江流域各级政府的主体责任制

分层级加强统筹协调。根据《关于建立省内流域横向生态补偿机制的实施意见》，研究制定湖北省汉江流域横向生态补偿实施方案，明确省内汉江流域各市及所属各县（市、区）的责任。确立省考核市、市考核县（市、区）的机制，由省生态环境部门协调市级政府签订补偿协议，落实补偿责任;市级生态环境部门协调县（市、区）政府签订补偿协议，落实补偿责任。实施生态保护补偿保证金制度。流域内各市政府按协议缴纳生态保护补偿保证金，由省财政管理，根据考核结果进行奖励或扣除;各县（市、区）政府按协议缴纳生态保护补偿保证金，由市财政管理，根据考核结果进行奖励或扣除。

4.3建立生态修复体系

高要求高标准推进汉江流域沿带封山育林、退耕还林和植树造林运动。加强汉江沿岸河流治理、河道生态修复、河流疏浚等工程[8]，提升流域水体质量。

4.4建立科学化生态补偿标准

以流域断面水质、水量监测考核为基本依据，确定探索期补偿标准。生态补偿标准的研究、确立和完善，是一个长期而复杂的过程，不可能一步到位。由省生态环境部门、水利部门研究完善跨界断面水质、水量监测考核办法，并严格实施监测，每月通报各断面水质、水量监测结果。所有出境考核断面水质达到一定标准或所有出境断面平均水质优于所有入境断面平均水质的，按具体情况给予奖励[9];反之给予处罚。河流断面下泄水量必须全部满足标准的最小流量，否则以对下游的影响程度给予处罚。

4.5拓展补偿资金来源

建立生态补偿基金[10]。在呼吁中央有关部委和鄂豫陕3省政府共同推动建立汉江流域生态补偿基金的同时，在省内尝试建立生态补偿基金，由财政出资设立引导基金，向企业、金融机构和社会资本募集资金，加大对汉江流域生态补偿支持力。推进水权和排污权交易。

4.6建立生态补偿条例和法律法规支撑体系

国家层面上应尽快出台《汉江生态保护补偿条例》和《汉江生态保护补偿法》，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿主客体、资金来源、补偿标准、考核评估方法、责任追究等，从根本上保障流域生态补偿“有法可依”，促进生态保护补偿工作走上法制化道路[11]。对整个汉江流域环境开展一次系统全面调查摸底，找准不同区域的“重灾区”和“薄弱点”，有针对性编制生态保护补偿方案。

4.7建立全流域生态共建共享新机制

强化跨省协同，变“各自为政”為“合作共赢”。汉江流经陕西、湖北两省，为了妥善解决汉江水生态保护补偿的外部性问题，必须以汉江流域水系为单元，遵循“谁受益谁补偿”的原则，尽快在省内汉江流域推行横向生态补偿。

参考文献

[1] 张研. 陕南地区特色小镇形象营造方法初探[D].西安：长安大学，2010.

[2]肖金成，高国力.海峡经济区区域规划的基本思路[J].发展研究，2018，12（10）：14-19.

[3]陈燕玉.新时代生态补偿机制市场化路径与对策[J]. 长沙理工大学学报（社会科学版），2018，12（3）：110-115.

[4]http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201905/t20190506_701925.html[EB].

[5]李秋萍.流域水资源生态补偿制度及效率测度研究[D].武汉：华中农业大学，2015.

[6]邓远建，肖锐.汉江生态经济带水源区生态补偿运行机制研究 [J].荆楚学刊，2014，6（3）：40-44.

[7]张政.湖北汉江生态经济带区域协调发展与绿色增长效应研究 [D].武汉：武汉大学，2017.

[8]周学红.嘉陵江流域人居环境建设研究[D].重庆：重庆大学，2012.

[9]付意成.流域治理修复型水生态补偿研究[D].北京：中国水利水电科学研究院，2013.

[10]张一群.云南保护地旅游生态补偿研究[D].昆明：云南大学，2015.

[11]杨爱平，杨和焰.国家治理视野下省际流域生态补偿新思路—以皖、浙两省的新安江流域为例[J].北京行政学院学报，2015，6（3）：9-15.

作者简介：

曹俊（1984-）女，研究生，讲师。研究方向：水生态修复。