证照分离改革探析

摘 要：“证照分离”改革是促进商事体制改革的必要举措之一，也是激发市场活力的一次有益尝试。文章拟通过总结各试点地区在改革中遇到的一些阻碍，从立法、行政、市场主体三方面对改革中的阻碍进行分析并针对此提出建议。

关键词：证照分离;市场监管;立法保障;依法行政

一、证照分离改革的必要性

在当今世界中经济全球化愈来愈激烈，营商环境也越来越受到各国的高度重视。我国想要提升自己的竞争力必须打造良好的营商环境，以此才能实现经济转型升级、促进经济高质量发展。在营商环境评估中，证照分离改革属于非常重要的一环，可以有效解决当前“办证难”的问题，最大限度的提升企业满意度，调动市场主体创新创业活力和积极性，并实现营商环境的有效改善。

在“证照分离”改革实施之前，有些行业主管部门在工商登记之前设置审批，并规定了一些较为严苛的条件。然而，在获得营业执照之前，由于身份不明，企业在筹资和签订合同方面面临诸多障碍，往往难以具备经营许可证设定的条件，而领取营业执照要求必须先具备这些许可条件，于是陷入互为前提的死结，极大地影响了效率，也不适应现阶段市场主体的发展需求。“证照分离”将营业执照与许可证分开，先给予市场主体资格，再申请相关的业务资格，可以减少审批项目和环节，简化工作流程，提高企业运营效率。

二、证照分离的发展现状

2015年12月，上海浦东新区作为试点地区开始实施“证照分离”改革。2018年10月10日，国务院常务会议发布了《关于在全国推进“证照分离”改革的通知》。各地积极进行配合，改革工作有了很大成效。

北京市为进一步落实“证照分离”改革，从清理各类规范性许可证、加强过程中的岗位监管、加快信息共享、统筹推进“证照分离”和“多证合一”改革四个方面实施和完善了“证照分離”，取得了有效成效。

2017年开始，福州市也全面推进“证照分离”改革。在改革过程中，大大减少了审批项目和环节，简化了工作流程，提高了企业运营效率，加强了事后监管。所有新设企业的登记审批时间从法定的15个工作日缩短到3个工作日，有效解决了企业面临的一系列突出问题，赢得了广泛好评。

浦东新区通过改革，办证难度有所减轻，企业满意度显著提高。市场参与者的创新和创业活力得到激发，商业环境得到有效改善。此外，也推动了政府职能转变和促进其创新服务体系建设，整体效果非常明显。

三、证照分离改革所面临的阻碍

“证照分离”改革在各地如火如荼的展开，在改革的过程中也出现了各种各样的问题，如立法不足以支撑改革、未满足市场主体需求以及政府监管、服务不到位等。

（一）立法

1.现行法律规定与改革相脱节

目前，我国对企业的设立采取“证照合一”的管理模式，即法律、行政法规规定营业执照的签发日期为企业法人成立的时间。营业执照具有双重证明意义，它不仅是商主体主体资格的证明，也是营业资格的证明。“证照分离”指将许可证与营业执照相分离，使营业执照与许可证各自承担应有的功能，但现有的法律规定并不能为改革提供支撑。

2.现有法律规定可操作性较弱

首先，在实践中存在主体资格和经营资格互为前提的僵局，混淆了主体资格和经营资格的不同法律内涵。其次，由于营业执照具有双重认证功能，吊销企业法人营业执照不仅会导致其经营能力的丧失，而且在逻辑上也会导致其法人资格的丧失。第三，由于主体资格和经营资格之间没有区别，很难明确哪一个应属于主体资格管理，哪一个应属于经营资格管理，这使得监管部门难以相互转移责任，难以履行监管职责，也难以确保监管绩效。

（二）改革未反映市场主体需求

根据相关数据研究，改革后不同类型的许可证，市场参与者的咨询量是不同的。食品、药品、医疗设备等方面市场需求强劲，主要市场非常活跃。而印刷业、典当业、保安服务许可证的咨询量都很少。改革没有关注市场参与者的实际需求，导致市场冷热不均。

（三）政府依法行政不到位

1.政府部门缺乏科学高效的权责划分制度

首先，改革文件明确规定了“谁批准，谁监督”，“谁负责，谁监督”和“属地监督”。监督的责任似乎已经明确界定，但在具体实施时，并不容易。第二，许多主管部门反映，监管队伍存在瑕疵，“有人就监管，无人便不监管”的现象普遍存在，并且监管方法和手段需要不断创新。

2.服务型政府建设不到位

一方面，政府尚未建立统一的数据共享和交换平台。当今社会是一个信息化的社会，信息时刻都在发生着变化，但市场主体在收集信息的过程中花费的成本较高且信息未必真实全面，不利于决策的做出。政府建立统一的信息化共享交换平台可以打破信息“蜂窝煤”的状态，使市场主体对于信息的接收可以快速、有效、准确，解决市场主体对于信息汲取的滞后性。

另一方面，社会信用体系建设不完善。在宽进严管的方式下，企业进入市场更加容易，难免会受到利益的驱使，在没有获得相关许可证的情况下就开始营业，或企业违反书面承诺无证经营，这些情况均需要建立一个完善的社会信用体系以此来监督企业合法经营。

四、对证照分离改革的建议

改革仍在不断进行中，对在过程中出现的问题需要我们予以重视，并加以解决，才能让改革更好的进行，发挥其应有的效用。

（一）立法

1.加强立法做到重大改革于法有据

重大改革必须以法律为基础。在“证照分离”改革中，有必要用法治的思想和方法进行规划和引导，加快相关法律法规的改革、废止和解释工作。一是调整国家法律、行政法规和国务院文件。二是调整地方法律和政府法规，在实施过程中，如相关地方性法规与上位法不一致，应及时调整。第三，完成部门规范性文件的清理工作。对于部门规范性文件，制定部门应根据改革要求及时清理和调整，消除阻碍改革顺利进行的障碍。

2.提升立法的可操作性

实行“证照分离”后，营业执照的发放实际上在确认企业实体的资格方面发挥了作用，获得企业实体的资格不再有太多的门槛。取得主体资格后，商主体自动取得一般业务范围的商业资格，必要时商主体可以持许可证向有关审批部门申请取得许可经营项目的经营资格。在这种模式下，主体资格和经营资格的取得都有各自的程序，不再统一于营业执照中。立法应明确工商审批和注册是商事主体取得主体资格的必要程序，批准和注册的直接后果是确认商主體的资格。

3.立足于市场主体需求完善立法

立法时应以市场需求为导向，对实践中反映较强烈的事项作重点调整。“证照分离”的重点在于减证，这可以降低市场参与者的进入门槛，激发市场活力，这也是企业的真实需求。因此，立法内容应侧重于取消审批、简化审批、实行告知承诺制度、提高审批的透明度和可预见性、加强公共安全具体活动的市场准入管理，以此制定相关规章制度为改革保驾护航。

（二）政府依法行政

1.建立科学合理的权责划分机制

首先，有必要明确监督的责任。市审批部门和行业主管部门制定并发布规范性文件，明确工商部门、审批部门和行业主管部门的监管职责，实现放松管制和严格控制相结合，建立行业主管部门登记互联的监管机制。其次，要创新监管方式。根据“更严格控制项目进度”的要求，可以将实际创新与事后监管措施结合起来。三是加强联合处罚。加强责任主体、信用体系和“红色黑名单”在事件监管中的应用，建立“一失信、处处约束”的跨部门联合惩戒机制。

2.加快政府转型发展建立服务型政府

政府应加快建立以政府为主导，相关监管部门、行业协会和公众参与的高效社会信用体系联动机制。首先要构建有效的预登记信息公示机制，发挥社会监督力量，防止证照分离改革后无证经营行为的发生;其次，建立与信用评级相关的信用约束和激励机制。激励市场参与者诚信经营，减少不诚实行为的发生;最后，在信用体系中，引入行业自律协会监管，增强监管机构的实力。

政府还需要加快建立信息共享平台，这是一个旨在向社会公布所获取的企业信息并在政府及其监管部门之间共享的信息共享平台，为政府监管和市场主体运作活动提供指导。

（三）强化市场主体责任

无论外部监管措施多么完善，都不能取代企业的内部自律。企业永远是守法经营的第一责任人。市场参与者应积极顺应“证照分离”改革趋势，自觉遵守相关法律法规，不断增强自身法律意识，树立尊重和遵守法律、权利义务、公平竞争等观念，并形成良好的社会和心理环境。同时，我们也要推进自身信用体系建设，配合相关部门的信息核查和检检验，为“证照分离分离”改革提供良好的环境。

参考文献

[1] 北京推进“证照分离”改革试点工作[J].政策瞭望，2018（04）：54.

[2] 陈宗胜，薛文，李丽芳.福州市推进“证照分离”改革的实践与思考[J].中国市场监管研究，2018（05）：53-55.

[3] 魏磊. 浅析“证照分离”的必要性和实现路径[N].中国工商报，2017-03-07（003）.

[4] 王丽.论“先照后证”商事登记模式下核准登记与营业执照各自功能的回归[J].中国工商管理研究，2013（09）：13-15.

作者简介：武晶（1996- ），女，汉族，山西忻州人，山西大学法学院，民商法专业，2018级硕士研究生，研究方向：民商法学。