中国与哈萨克斯坦基础设施PPP合作的可行性研究

高洋

【摘要】中国与哈萨克斯坦在“一带一路”基础设施建设方面的合作对推动地区互联互通有着十分重要的作用。然而目前在中哈基础设施项目合作中仍然以传统合作方式为主，PPP这种新兴的在国际基础设施建设时比较常用的融资模式却尚未启用。因此，为了加快推进中哈在基础设施方面的合作，文章分析了中哈基础设施PPP合作的可行性，并提出相应的政策建议。

【关键词】中哈；基础设施；PPP合作；可行性

【中图分类号】F285

哈萨克斯坦作为中国“丝绸之路经济带”向西发展的重要合作伙伴国，对于中国推进“一带一路”建设有着十分重要的意义。当前，推进中国与哈萨克斯坦基础设施方面的投资合作，不仅能够使两国互联互通的步伐加快，更为重要的是，对整个世界经济发展将起到一定的积极作用。以交通运输为例，由于中欧之间的陆路运输穿过哈萨克斯坦，随着中欧陆路运输量的提高，将在很大程度上给连接欧亚的哈萨克斯坦的过境运输潜力带来极大提升，如果哈国境内交通基础设施存在问题，那么将导致经过哈萨克斯坦的“丝绸之路经济带”被阻断。

中国与哈萨克斯坦已经开展了大量的基础设施合作项目，然而在合作时仍然以EPC等传统方式为主，现阶段为了加快中国向西开放步伐，推动中哈双方的互联互通进程，研究中哈基础设施合作中PPP的推行具有很强的现实意义。

一、“一带一路”PPP合作的现状与前景分析

（一）合作现状

基础设施是“一带一路”建设的优先领域，“一带一路”沿线的大多数国家对基础设施建设都有着十分旺盛的需求，大批公路、铁路、港口、能源、产业园区等项目正加速提上议事日程，区域内基础设施合作有着庞大的市场机会。由于基础设施项目建设需要巨大的资金量，因此投融资成为项目能否顺利实施的关键因素。在新形势下，传统的对外承包形式已经无法满足快速发展的市场需求，投融资能力的提升迫在眉睫，这也成为对外承包工程领域在参与国际竞争时的能力体现，而PPP就成为提高这种竞争力的首选。

PPP是公共基础设施中的一种项目融资模式，也是国际基础设施投融资模式发展的主要方向。从全球的经验看，PPP不仅能够弥补资金缺口，更能够提升公共产品管理特别是在基础设施建设领域投资的效率和资本配置的效率。依据全球PPP研究机构PWF的统计，1985—2011年以来，全球基础设施PPP总量的名义价值达到了7 751亿美元。PPP模式对于缓解各国政府在公共建设支出中的压力有较大帮助。表1列出了在“一带一路”建设中已经开展的典型PPP合作项目。

随着一大批基础设施项目的建设和运行，将极大缓解“一带一路”沿线国家基础设施落后和不足的局面，在促进当地经济发展、缓解供需矛盾、优化投资环境、促进人口就业以及改善民生等方面提供了巨大的支撑，这不仅体现出PPP合作的优势，更体现出习近平主席提到的“一个人好不算好，大家好才是真的好”的中国作为一个世界大国的情怀，以及构建人类命运共同体的务实作风。

（二）前景分析

随着“一带一路”建设的推进，PPP模式在缓解政府资金压力，提升建设、运营绩效和培育市场主体方面的优势将逐步发挥出来，在“一带一路”中实现各国政治、公众、企业的共盈多盈。在国际基础设施合作发展迅速、市场潜力巨大的背景下，中国企业开始在国际市场上更加积极地寻找合作伙伴，PPP项目将成为“一带一路”基础设施互联互通的主战场，参与的各方可以在融资、设计、采购、建设、运营等多个环节协调配合，借助资本市场和资源市场分工协作，實现风险分担、利益共享的目的。

PPP是一种在政府引导下，以市场为主的发展模式，发展路径给项目国输入的不仅是资金，还有新的发展理念、管理模式、技术和人才等，既解决当前发展又兼顾长远，实现了政府、市场和公众的共商、共建、共赢，与“一带一路”倡议新理念高度契合。

习近平总主席在2017年召开的“一带一路”国际合作高峰论坛的主旨演讲中明确提出，在“一带一路”建设中要推广政府和社会资本合作（PPP）模式。《“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》也明确了要“公平竞争、尊重市场规律，充分认识市场作用和企业主体地位，确保政府发挥适当作用。”可以预见，在“一带一路”建设中，PPP模式将会成为基础设施领域中项目国际合作的主流形式。

二、基础设施建设中开展PPP合作的优点

（一）项目发起人可以通过PPP合同对项目予以影响和控制

PPP模式中通常要设立一个项目公司，项目公司承担项目相关的所有权利和义务，并承担该项目的全部责任。项目中的有些风险通过合同已经转移给项目发起人或普通承包商，项目公司只承担未转嫁出去的风险。在该模式下，一方面，中哈双方政府的有关部门可以成为项目公司的股东，以便有能力对项目实施一定的影响或控制；另一方面，项目发起人也可以通过在PPP合同中约定或者构建其他合同来解决影响和控制的问题，从而促进项目的顺利展开。

（二）项目预期现金流的测算更加灵活

在项目融资内，除了项目发起人向项目公司投入资本金还向第三方借债，通常以银行贷款的形式进行，这种债务融资主要基于项目的预期现金流开展。因此，现金流成为项目获得资金的基础。而项目融资的主要好处之一就是可以灵活构造利息和本金偿付的金额与期限，以反映不同时段的项目预期现金流，项目发起人可以通过现金流模型来分析项目的可行性和从银行获得融资的可能性。

（三）风险共担

项目融资的核心理念是基于参与方的能力和资源来分配项目所有种类的风险，以确保每类风险最终都由最有能力管理这类风险的参与方承担。风险分配是项目开发阶段的主要工作任务之一，包括规划、建设、融资和运营阶段的责任和风险的分配。由于这些内容在全面的合约安排中都有详细的规定，并且具有一定的法律基础，因此，可以充分反映项目各合作方的多元化利益。此外，该种风险的全面结构化安排与传统公司贷款相比，其贷款的期限与条款比常规贷款更加灵活。

（四）具有责任限制

在PPP合同中，对项目发起人的追索权只有在特别有限的情况下才有可能，除非各方事先在合同中明确约定，否则不存在追索权。债权人的追索权限于股东和财务投资者认缴的股本，以及项目公司可运用的自有资产。项目发起人承担的责任限于认缴资本，或超出股本的有限金额。这对于中方来说，也体现了规避一定风险的优势。

（五）属于表外融资

法律上独立的项目公司是该项目外部融资的债务人。这种结构的好处在于不会因项目公司的巨额融资导致发起人的资产负债比率及股东回报率的恶化，同时通过结构化还可以筹集超出单个发起人自身能力的巨额资金，从而拓展了投资者的可行融资方式。如果项目公司可以获得比发起人更好的融资条件，则资金成本可能更低。因此，这对于中哈双方参与的企业来说也可以有效规避财务风险。

三、中哈基础设施建设PPP合作的现实基础

（一）稳定良好的政治关系

自中国与哈萨克斯坦建交以来，一直都保持着睦邻友好的合作伙伴关系，中国政府非常重视与哈萨克斯坦的政治关系。在外交方面，不断提升其战略地位，建立周边外交新政。在安全方面，以共同声明、交换情报、联合军演和提供援助等方式共同应对非传统安全威胁、毒品问题和有组织犯罪，特别是通过上海合作组织初步实现了全面安全、共同安全、合作安全，使地区形势基本稳定。

2005年中国与哈萨克斯坦就确立了战略伙伴关系，2013年9月习近平主席出访哈萨克斯坦时提出构建“一带一路”倡议，2014年12月李克强总理又出访哈萨克斯坦，并在《哈萨克斯坦真理报》上发表题为《让中哈合作驰骋在希望的田野上》署名文章，将哈萨克斯坦定位为中国在中亚的最大友好邻邦、同中国双边合作机制最健全的中亚国家、中国在欧亚大陆最大的投资对象国，进一步促进了中哈两国高水平政治互信，推动了两国务实合作升级换代。

（二）“一带一路”倡议与“光明之路”计划高度契合

哈萨克斯坦政府“光明之路”计划的核心是要大力推动基础设施建设，特别是完善交通道路基础设施。该计划与“一带一路”互联互通建设不谋而合。“一带一路”不仅契合我国的互利共享的发展方向，展现了作为一个大国对全世界发展方向进行探究的伟大目标，而且还能够加快我国实现组建人类命运共同体的步伐，且它将共赢作为基础，能够做到政策上及时反馈，设备设施共享，业务往来顺畅，资金往来融通等，通過扩大中国与沿线各国相互开放合作的广度和深度，深化利益交融，进而为建立人类命运共同体夯实基础、开辟路径。

哈萨克斯坦国内交通道路的完善对促进丝绸之路经济带沿线国家和地区的互联互通将发挥出积极作用，有助于进一步提高中哈之间的贸易额，促进运输和物流服务在各地区的发展。哈萨克斯坦物流中心建设线路的其中一条是中国西部——西欧方向，这是连接欧亚陆上运输的主要路线，建成之后将成为连接中、欧的交通运输大动脉，这也是“丝绸之路经济带”道路互联互通的重要线路。

（三）已经开展了大量富有成效的基础设施合作项目

伴随“一带一路”倡议的提出，中哈合作项目进入了发展的快车道，一大批富有成效的基础设施合作项目落地生根。表2列出了2013年以来中哈在基础设施建设的合作情况。

伴随丝绸之路经济带在哈萨克斯坦的推行，其优势逐步体现出来，中哈两国在联系与沟通方面成效明显。2014年5月，我国连云港建立的中哈物流基地正式开始使用，该基地为哈国甚至全中亚首次正式通往太平洋的港口。2015年2月，一辆中亚货运列车由该基地向外驶出，该列车连接了连云港与阿拉木图两个地区，使中、东亚地区的产品能够快速的相互输送。根据有关数据统计，2015年，从我国经哈国输送到欧洲的商品有近五万个集装箱，2016年增至约9.5万；2013年有七十七趟列车从我国经哈国前往欧洲，2016年，该数字迅速增至1 100列。这一系列项目的建成不仅带动了地区的经济发展，也对推动世界经济的发展发挥着重要的作用。

（四）货币互换协议减少汇率风险

中国人民银行与哈萨克斯坦国家银行于2014年在阿斯塔纳续签了总额约为11亿美元的双边货币互换协议，同时签订了新的双边本币结算与支付协议。双边货币互换规模为70亿元人民币/2 000亿哈萨克坚戈。中哈本币结算也从边境贸易扩大到一般贸易。自此，中哈两国经济活动主体可自行决定用自由兑换货币、人民币和哈萨克坚戈进行商品和服务的结算与支付。这将为扩大双边经贸和使用本币投资创造良好条件。互换货币之后，哈国央行在通过货币互换获得人民币以后，能够向本国商业银行及本国企业提供人民币融资，支持这些企业以人民币从中国进口商品或者对中国进行人民币直接投资，无需动用美元储备；中国的出口企业可收到以人民币结算的货款，有效规避以美元计价而造成得汇率风险，同时降低汇兑费用，不仅便利了双边的贸易和投资，也有利于维护区域的金融稳定。

四、推进中哈基础设施建设PPP合作的政策建议

（一）双方共同推进法律的建设与合作

中哈之间需要尽快共同确定与订立基础设施合作方面的法律法规，力求有法可依。一是针对PPP融资模式尽快与哈方协商制定和发布标准化的合同范本，保证该合同范本能够公正平等的维护好基础设施参与各方的利益，为项目的顺利实施打下基础；二是PPP融资模式中各环节出现的可能风险，明确参与各方的权利义务，本着由最能避免该种风险发生的一方负责的原则，建立科学的风险分摊机制，并在项目发起者、投资者、建设者、经营者之间平均分摊其余无法避免的自然风险和政策风险，这样不仅可以提高责任人控制风险的积极性，也能保证参与的任何一方的权益都有保障；三是加快推动签署中哈双边监管合作协议，建立起有效的双边监管合作机制，扩大信息共享范围，完善可能出现的跨境风险的应对和危机处置制度。

（二）借鉴成功的PPP合作经验，选取合适的项目进行试点合作

PPP模式在欧洲的基础设施建设中已经运用的相当纯属，中国随着“一带一路”建设的加快，在沿线国家和地区也已经拥有了一大批运用PPP模式展开的跨境基础设施建设合作项目。在这些成功的项目中，可以筛选出几个与哈国情况较为相近的合作案例，结合当下中哈开展的基础设施合作进程，邀请国内专业机构、中介组织、智库平台和高校研究中心等共同出谋划策，选取一个或几个项目展开试点合作，为PPP的运用和推广做好铺垫。

（三）建立PPP中心

为了推动PPP的展开以及体现更专业的服务指导，我们有必要借鉴欧洲PPP技术中心（EPEC）的做法，在区域内成立专门的PPP中心，使参与国家的公共当局能够变成更有效的PPP参与方，并识别在共同关注的问题上的最佳实践，降低成本和提高项目成功的交易量。另外，由于该中心的团队成员主要来自于投行以及各国的PPP专家或具有协商和履行PPP交易直接经验的专业人员，因此，还能够对项目的具体实践和运营予以专业指导。

（四）充分发挥亚洲基础设施投资银行的作用

亚洲基础设施投资银行是亚洲的一个政府间多边发展金融机构，支持的重点是亚洲地区的基础设施建设，并促进区域经济的的一体化和互联互通，亚洲基础设施投资银行旨在加强中国与亚洲其他国家和地区的合作。亚投行的运行，将为亚洲国家基础设施提供包括改善交通、通信、基础设施、能源等行业的建设资金。虽然主权基金参与投资也是一种投资双方都比较乐意接受的方式，但是相比亚投行的参与投资，亚投行的优势则更加明显，一是亚投行拓展了传统的基础设施投融资方式，或是在采用的新的投融资方式上，使被投资国的心里戒备没有那么明显，毕竟其本身也是参与亚投行的一员，所以在接受起来相对更加容易，这样也有利于在对某一项具体的基础设施项目投资时，可以选取预期效果最好的一种投融资方式，同时由于亚投行内部的法律规制都比较完善，也有助于项目的顺利推进。

（五）提升中国银行业在国际业务中的服务水平

为了统一协调好“丝绸之路经济带”金融合作事务，为中哈基础设施合作提供好融资服务。我国金融服务机构要打造出高效快捷的资金运转体系，建立起高效的支付清算系统，提高资金使用效率；筹建跨国金融服务体系；扶持区域性跨国金融机构的发展，充分发挥我国在哈萨克斯坦设立的金融机构的金融服务中介作用；通过协商，通过合理分工、共享利益的经济组织形式，完善中哈共同的金融管理模式，提高管理效率。在国家支持下，以跨境金融、离岸金融为重点，大力推进跨境股权投资、银团贷款、信用保险等金融合作，积极吸引多边金融机构和沿线国家主权基金投资基金参与中哈基础设施建设。尝试开展中哈基础设施合作项目的资产证券化。

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