国家监督权力结构转换与系统重构

颜德如 栾超

摘 要：从“结构”视域下的权力监督与制约理论来审视监察体制改革，我们认为国家监督系统实现了纵向二元监督体系、横向互补监督机制、平衡衔接权力结构等权力配置之结构转换。监督系统内部权力结构的转换必然引起监督系统的重新构建。因而在权力结构转换的基础上，国家监督系统实现了从“分散监督”到“系统监督”、“同体监督”到“异体监督”、“横向监督”到“垂直监督”、“联合监察”到“独立监察”的重构。由此可见，监察体制改革对国家治理现代化背景下的政府改革进程具有重要权重和前瞻性指导意义，对于今后在廉政治理的话语体系下以整体性视角推进国家监督系统的研究具有基础性和开拓性意义。

关键词：权力监督与制约;国家监督权力;国家监督系统;监察权

中图分类号：D035.4  文献标识码：A  文章编号：0257-5833（2019）12-0003-09

作者简介：颜德如，东北大学文法学院行政学理论与国家治理研究所教授、博士生导师;栾 超，东北大学文法学院博士研究生 （辽宁 沈阳 110169）

作为事关国家体制的重大政治变革，国家监察体制改革的开展势必引起我国政治体制整体系统的重组和变革。监察委员会在国家监察体制改革后被赋予了监察权，作为国家监察机关，与国家权力机关、国家司法机关（其中包括审判机关和检察机关）同为具有国家监督职能、行使国家监督权力的国家机构，并共同构成了国家监督系统，其行使的相应的监督权力则共同构成国家监督权。国家监察体制改革对国家监督系统而言可谓是牵一发而动全身。在国家监督系统中，作为国家监察权的行使主体，监察委员会的改组和重建，不仅重新界定了国家监察权的监督对象、行使范围和边界，更是引起了国家监督系统中其他有机构成要素的重构。在此背景下，立足于本国国情，基于“结构”视域下的权力监督与制约理论，对监察体制改革给国家监督系统带来的系列影响和变动进行理论分析和系统论证，对与监察机关和监察权密切相关的国家监督系统及其行使的国家监督权进行重新厘清和界定，并进一步审视国家监督权的权力属性、权力范围和边界，以及不同国家监督权之间存在的权力关系。在此基础上，透视国家监督权力的结构转换，进而厘清国家监督系统的重构，有助于为深化国家监察体制改革提供有效的理论依据和实践指导，降低未来深化改革过程中可能面临的风险;以及在国家治理现代化的时代背景下，合理预判国家监督系统在国家治理体系中的权责定位及在未来所能发挥的效能，为未来继续深入开展国家廉政治理层面的相关研究厘定范围、奠定基础。

一、“结构”视域下的权力监督与权力制约

作为权力控制与约束的重要方式，权力监督与权力制约各有优势与不足，由于二者在特征与功能上各有侧重，所以在结构上可以实现相互补充和优化，从而有助于从整体上提升监督系统总体结构配置的科学性和合理性，使得监督职权得以最大程度地发挥，进而实现监督效能的提升。因此，在立足于本国制度实际的前提下，可以构建“结构”视域下的权力监督与权力制约理论架构。

总的来看，权力监督与权力制约二者相互区别又相互联系。欲究其区别与联系，则需追溯“监督”与“制约”的意涵。到底什么是“监督”？“监”字最早出现于殷商时期的甲骨文中，左边是一个人，站在盛有水的盆边照面。《说文解字》认为，“监，临下也”，含有身居高处、自上而下的含义，比如“监观四方，求民之莫”（《诗·大雅·皇矣》），意指从上往下监视、监察四方的民众。“督，察也”，即“督”的本意就是察看。合而言之，“监督”便是指由上对下的监察督促。因此，权力监督可以理解为对公权力机关、组织所从事的公职行为或与公共利益有关的社会行为进行的自上而下的监督，具有上位性、外在性和独立性。“制约”在《辞海》中被解释为“限制约束”，《说文解字》中给出的解释是甲事物的存在和变化以乙事物的存在和变化为条件，则甲事物为乙事物所制约。可见，“制约”指的是相互联系的两个主体之间的限制、约束关系。因此，权力制约从主体上说则是指发生于两个特定的政治实体之间的权力对权力的制约，相对于权力监督而言，可以理解为是权力的一种横向关系。从性质上来说，权力制约即享有制约权的国家机关通过对管理性问题进行法律评价的方式，控制、约束、阻止其他国家机关行使权力的活动，其目的在于维护权力运行的良性机制，保障人民权益不受侵害参见侯志山、侯志光《行政监督与制约研究》，北京大学出版社2013年版，第51页。。从以上对“权力监督”和“权力制约”的界定中，可以看出权力监督与制约在结构上呈现出以下特征：其一，权力监督表现为主体对客体自上而下的一种纵向关系，而权力制约则表现为两个权力主体之间的一种横向关系。其二，权力监督是由特定的主体向客体发出的单向行为，权力制约则是发生在互为主体和客体的二者之间的双向行为。其三，权力监督表现为一种外在的力量，在权力运行机制之外实现对权力的约束，具有相对独立性。权力制约则表现为互为主客体的二者之间的一种内在力量，在权力运行的过程中通过制度化、程式化等方式实现对权力的规范和约束，具有互动性。其四，由于权力监督实现的主要是一种外在的独立的约束，因而弹性较大，而权力制约主要是一种内在的相互约束，相对而言刚性较强。

权力监督与权力制约二者同为权力控制的方式，都是为了保障权力的正确行使，防止权力滥用和腐败而设计的体制机制，都是基于人民民主的基础和本质，以法治为前提条件的。二者具有强烈的同一性，主要体现在二者相互依存又相互促进。首先，权力监督与制约往往相伴相行，二者互为前提，二者在时间和空间上往往是一致的，监督的过程就是制约的过程，反之亦然。对此，有学者曾指出，“从这个意义上来讲，监督与制约可以通用，可以说监督就是一种制约，也可以反过来说，制约也是一种监督。这种意识的增强，本身就是政治生活的一种进步表现”侯少文：《监督的含义及其与制约的区别》，《中国党政干部论坛》2003年第9期。。其次，权力监督与权力制约各有优势和不足。在权力监督与制约相结合的模式下，可以实现二者在结构上的相互补充，以实现监督效能的最大化。因而，在权力监督与制约的约束框架下，对权力的约束和控制首先可以实现一种基于相关政策、法律、规定而设立的一种统一性监督。在此框架下，既可以实现在必要时，监督方在不告知被监督方的情况下，对后者进行随机性的检查和监督，又可以实现在不同权力职能分工间建立一种常态化的监督和制约机制;既可以有选择性地选取具有代表性的问题进行调查处理，并将其作为典型案例发挥警示作用，又可以实现两个或多个主体间相互有效的监督与制约。监督与制约的固有属性和不同特征决定了二者在权力约束与权力控制的结构上可以实现并存与融合，在结构上呈现纵横多元的监督网络，不同监督和制约主体间能够实现良好的无缝衔接，继而实现监督效能上的互相补充和互相促进，既能发挥整体性监督功能，又能在健全的监督体制机制框架下，实现更为权威高效的监督和制约。因此，要建立健全长效的权力监督与制约机制，须将权力监督和制约二者紧密结合，实现优势互补，建立真正行之有效的权力控制约束机制参见侯志山、侯志光《行政监督与制约研究》，北京大學出版社2013年版，第59页。。

二、国家监督权力配置的结构转换

我国前国家监察体制属于行政同体监督模式，在同体监督体制的结构构建下，存在着诸如同体监督乏力、异体监督薄弱、监督资源分散、监督对象难以周延等体制机制结构上的固有弊端秦前红、叶海波：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第4页。。迈克尔·科利尔曾运用制度选择分析框架，构建了腐败成因的跨学科模型，研究结果显示，正在进行中的国际或国家的廉政计划面临着失败的可能，除非能够对国家内部权力结构及政治文化进行根本性变革。此次国家监察体制改革不仅是对国家监察体制的深入变革，更是对国家监察监督资源的一次全面重新排列组合，将原有的监察机关从行政机关剥离，作为独立的国家政治机关与“一府两院”并列，形成“一府一委两院”的顶层设计，使得国家监督权力配置结构总体发生了较大转变，在监督权、监察权、检察权、审判权等国家监督权力间实现了权力配置的重组和结构转换。我国国家监督权力配置的结构主要是沿纵向二元监督体系、横向互补监督机制、平衡衔接权力结构等三个维度实现转向的。

（一）纵向二元监督体系的转向

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其组织机构是代表人民权力的权力机关。民主集中制是我国政权组织的根本原则，我国权力机关以外的其他国家机关要由民选的国家权力机关产生、对其负责并受其监督，这是民主集中制原则的重要意涵之一颜德如、栾超：《深化国家监察体制改革面临的挑战及其应对路径》，《理论探讨》2019年第3期。。因而，行政、司法、军事等国家机关均由国家权力机关产生，对其负责并受其监督，相应地即由国家权力（主权）衍生出了行政权、司法权等。而这些衍生出来的国家机关及其权力都要接受来自国家权力机关的监督，因而可以说国家权力机关的监督是一种广泛的监督权，可以将其视为最根本的国家监督权，在此称之为权力机关监督权。毋庸置疑，它是国家监督系统的重要组成部分，处于领导地位，发挥着重要的引领和导向作用，在权力监督制约体系的纵向维度中处于高位，是自上而下的监督体系中的监督主体。

在我国民主集中制的政权组织原则下，国家监察委员会和地方各级监察委员会作为国家监察机关应由国家权力机关产生并对其负责。2018年3月20日通过的《中华人民共和国监察法》（下称《监察法》）中的第八条和第九条规定，国家监察委员会由全國人民代表大会产生，对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督;地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并受其监督《中华人民共和国监察法》第八条规定：国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。第九条规定：地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。。在此逻辑下，监察委员会作为国家监察机关应依法受到来自国家权力机关的监督，即国家权力机关监督权对国家监察权进行自上而下的纵向监督。《监察法》总则中规定，要“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”，且《监察法》第十五条对于监察机关监察范围的规定中，明确包括了人民代表大会及其常务委员会。监察委员会作为国家监察机关，在纵向上依法对国家权力机关进行监督。即国家监察权与国家权力机关监督权二者在国家监督系统中，在纵向上构建了一个双向的权力监督制约体系。只是在此二元体系中，必须坚持国家权力机关监督权的主导地位，对国家监察权行使的全过程实行权威、高效、全面的监督;而国家监察权在对国家权力机关监督的过程中，则必要以尊重权力机关的宪法地位为前提，相对国家权力机关监督权的主导地位而言则应处于从属地位。行使监察权的范围应界定于国家权力机关的工作人员，而非国家权力机关的组织机构，并要注意与国家权力机关职权的“核心区域”划清界限。

（二）横向互补监督机制的转向

检察机关作为国家监督系统中的法律监督机关，在国家监察体制改革中受到较为明显的影响。在监察体制改革背景下厘清监察权与检察权的权力范围和边界，对于国家监督系统的转型和重构以及促进监察权与检察权的合理有效配置和衔接具有重要意义。《监察法》第十一条规定监察委员会依法履行监督、调查和处置职责。其中，第二款中明文规定对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查《中华人民共和国监察法》第十一条规定：监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查和处置职责。。由此可见，原先检察机关反贪污贿赂、反失职渎职以及预防职务犯罪等职能均被整合至监察委员会，即在监察权与检察权二者之间进行了重新排列组合，在国家监督系统内部实现了以横向互补监督机制转向为方向的国家监督权力配置的结构转换。

首先，从监察委员会被赋予的监督、调查、处置职责构成来看，监察权与检察权二者间权力配置的结构转换尤为明显。其中关于调查权，有学者曾提出一是针对违反党纪和行政法规的一般调查，二是针对职务犯罪的特殊调查，相当于原来职务犯罪的刑事侦查陈光中：《关于我国监察体制改革的几点看法》，《环球法律评论》2017年第2期。。监察机关被赋予的调查权是否完全等同于检察机关的侦查权在此暂且不予论证，但基于《监察法》中的明文规定，对于上述职务违法和职务犯罪行为的调查权在一定程度上总归是整合自检察权的。其次，从监督程序和方式来看，监察委员会被赋予的处置职责，实质上可以理解为两个层面的涵义：根据调查结果，一是涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉，二是监察对象有违法违纪行为，但尚未构成职务犯罪情况的，由监察委员会自行处置参见夏金莱《论监察体制改革背景下的监察权与检察权》，《政治与法律》2017年第8期。。对涉嫌职务犯罪的可以称之为一种“程序性”的处置权，将其移送检察机关，二者在监督程序和方式上可以说是形成了一种横向的衔接。最后，从二者职能的衔接来看，政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会后，监察委员会的监督范围实现了从事前预防到事中和事后监督的全覆盖。检察机关不论是对审判机关的监督还是对行政机关的监督都是一种事后监督，从这一层面而言，可以说是对监察机关事后监督的一种补充和强化。而在监督对象上来看，监察机关主要是对行使公权力的人员进行监督，而检察机关的监督则主要是针对国家机关，在这一点上二者恰好形成了良好的互补，从而形成了相对合理的横向监督制约机制，又分别保持了监察机关与检察机关二者在权力职能方面的特点，更有助于实现二者在国家监督系统内监督工作的有效衔接。

（三）平衡衔接权力结构的转向

我国的根本政治制度人民代表大会制度和民主集中制的政权组织原则决定了位于我国权力机关之下的“一府一委两院”——即行政机关、监察机关、检察机关、审判机关是存在于一种权力监督与制约的平衡之中的。如《行政诉讼法》中行政机关的具体行政行为需要接受审判机关的司法审查等相关规定，也有力说明了审判机关在此权力监督与制约的平衡以及国家监督系统中的重要地位。但是对于审判机关的监督而言，来自执政党的监督和来自国家权力机关的监督都是基于我国的具体国情、政治制度逻辑以及政权组织原则，来自检察机关的监督也是有具体法律依据的。而国家监察体制改革后产生的国家监察机关对审判机关的监督，并没有相关的法律依据和逻辑基础。加之司法独立是我国一项重要的宪法原则，所以监察机关对于审判机关的监督仅限于在尊重审判独立原则的前提下，对审判机关的工作人员进行监督，且对于涉及审判工作核心领域人员的监督则要保证仅限于对其个人行为的监督而不能对其独立审判工作产生影响。

再者，正如在前文横向互补监督机制转向中论述的，在国家监察体制改革前，根据《检察院组织法》和《刑事诉讼法》中的相关规定，刑事侦查与提起公诉的职能都是隶属于检察机关的，形成了侦查与起诉同体的监督格局秦前红、叶海波：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第33頁。。在职务犯罪案件中，此种侦查与起诉同体的监督格局使得在“侦查-起诉-审判”的办案过程中，难以平衡检察机关与审判机关的权限和权重，检察机关权限相对过大直接导致了对审判机关权限的弱化。监察体制改革后，原先检察机关反贪污贿赂、反失职渎职以及预防职务犯罪等职能被整合至监察委员会，并被赋予了调查权和处置权，且《监察法》第四条规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约《中华人民共和国监察法》第四条规定：监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。。因而，职务犯罪案件“侦查-起诉-审判”的办案程序由检察机关与审判机关二者职权“头重脚轻”的权力结构转变为由监察机关负责针对案件进行调查、检察机关根据监察机关调查结果依法提起公诉、审判机关独立审判的权力结构和格局，更好地实现了权力结构的平衡。同时，国家监督系统中的三个国家机关间亦实现了权力的良好衔接，在国家权力监督与制约的系统内实现了横向权力监督与制约。

三、国家监督权力系统的重新构建

建立一套与本国的治理体系和经营环境相适应的监督结构和制度，并为之配备实施改革所必需的权威、权力和资源是廉政建设过程中至关重要的一环。国家监察体制改革确立了监察委员会作为国家监察机关的独立地位，通过了《监察法》，使得国家监察机关及其权力得到了法律保障，但国家监察体制改革所带来的国家政治体制机制的变革是深刻和多维的。沿纵向二元监督体系、横向互补监督机制、平衡衔接权力结构三个维度的转向，实现了权力配置结构的转换。对于体制系统而言，内部结构的变化往往牵一发动全身。因而，国家监督系统内部权力结构的转换必然引起整个系统的重新构建。而此次权力结构转换所引起的重构并不仅是局限于从程序到实体、从形式到内容、从理念到运行的由“行政监察”到“国家监察”的转变，更是涉及整个国家监督权力系统的内部重组和政治体制机制变革。实现了由“分散监督”到“系统监督”、由“同体监督”到“异体监督”、由“横向监督”到“垂直监督”、由“联合监察”到“独立监察”的国家监督权力系统的重新构建。

（一）由“分散监督”到“系统监督”

在我国前监察体制下，国家监察资源力量相对分散，主要包括来自党内纪律检查委员会的监督、政府机构内的行政同体监督、检察机关内的反贪污贿赂系统和反渎职侵权系统，以及政府系统内的预防腐败局和司法机关内部的职务犯罪预防部门两大腐败预防系统，同时还包括政府系统的审计机关。对于国家监察体制改革前如此分散的国家监督资源，国内有学者将其概括为以党的纪委为主导、以检察院为保障、政府监察机关为补充三轨并行的“三驾马车”模式秦前红：《困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察》，《中国法律评论》2017年第1期。。在此种监督模式下，国家监察资源分散于不同的政治体系，致使监督力量薄弱，难以形成强大的监督合力。且不同体系中的监察职能部门之间并没有明显的权责边界，在职能上也难免存在诸如监督范围、监督职能等方面的重叠，造成监督资源的浪费、监督效率的低下。

国家监察体制改革后，国家监督系统实现了由“分散监督”到“系统监督”的转变。将监察机关从行政机关中剥离出来，作为独立的国家机关与一府两院构成“一府一委两院”，与国家司法机关同处于人大之下从而构成国家监督系统，且与审计机关等其他国家机关各司其职，在其监督职权上表现出了强烈的同一性，彼此间相互依存又相互促进。在权责、职能、工作程序上也实现了良好的衔接，避免了职权上的重叠和国家监督资源的浪费，提高了监督效率，实现了对国家权力的全方位、系统性监督。此外，国家监督系统内的各个国家机关在对权力的监督和制约方面各有侧重，国家权力机关主要是居于统领性地位，代表人民行使最为广泛的国家监督权;监察机关是依法行使国家监察权的专职机关，其监察对象覆盖了所有行使国家权力的公职人员;司法机关包括检察机关和审判机关，在国家监督系统中同监察机关工作实现无缝对接，完成由调查到起诉到审判的全过程。在国家“系统监督”的体制机制下，实现了不同组织机构间权力监督与制约的结合，充分发挥多方优势，从而实现了不同国家机关权力、范围、职能上的相互补充。

（二）由“同体监督”到“异体监督”

广义上的权力监督表现为一种外在的力量，通过在权力运行机制之外实现对权力的约束，具有相对独立性。在国家监察体制改革前，国家监督系统内部多呈现出“同体监督”格局，诸如行政同体监察、检察同体监督等，而此种“同体监督”组织结构则暴露出多方面弊端。就行政同体监察而言，在前国家监督系统下并不存在独立的监察机关，对行使公权力的公职人员进行监督的专职机关是隶属于国家行政机关的行政监察机关，其监督范围仅限于行政机关内部行使公权力的公职人员，可以说十分局限。再者，在这种同体监督的体制机制下，行政监察机关的监督对象与其皆隶属于同一系统内，其中显然包含了其上级组织、同级组织和下级组织。行政监察机关对其下级组织的监察理所当然，但对其同级组织甚至是上级组织的监察难免受到诸多因素的影响和制约，从而对其监察职权的发挥产生影响。此外，行政同体监督的症结还在于决策权、执行权、监督权的合一秦前红：《困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察》，《中国法律评论》2017年第1期。。如此“同体”监督难以为公众所信服，难以构成权威、高效且强有力的权力监督体制机制。就检察同体监督而言，在前国家监督系统下，检察机关在“侦查-起诉-审判”的工作程序下不仅难以平衡与审判机关的权限和权重，直接导致对审判机关权限的弱化，而且刑事侦查权与提起公诉权同体格局难免招致对司法公信力的质疑。检察机关的权限范围广泛涉及职务违法犯罪行为的预防权、刑事侦查权、提起公诉权和对其权力行使的监督权，集侦查主体和侦查监督主体于一身参见刘计划《侦查监督制度的中国模式及其改革》，《中国法学》2014年第1期。，难以确保如此同体监督的公信力亦为该体制结构的显著弊端之一。

国家监察体制改革将监察机关从行政机关中剥离出来，监察委员会作为国家监察机关与“一府两院”并列，被赋予了监察权。国家监察机关不再隶属于其他国家机关，实现了由“同体监察”到“异体监察”的转变。在“异体监察”的组织结构下，监察机关作为独立的国家机关以独立的地位行使监察权，监察范围扩大到了行使国家公权力的全体公职人员。与以往相比，监察机关不再受到行政机关在人事任命、财务经费等方面的制约，更大程度上确保了其独立地位，有利于监督权力的独立行使。监察体制改革后，前国家监督系统下检察机关的反贪污贿赂、反失职渎职以及预防职务犯罪等职能被整合至监察委员会。将职务犯罪预防、调查权和部分处置权从检察机关剥离，整合至国家监察机关，打破了前国家监督系统下检察机关内的同体监督格局，对于破解监察体制改革前检察机关内部体制机制障碍，提高司法公信力，明确权力边界，实现国家监督系统内部的重组与优化，具有重要的划时代意义。

（三）由“横向监督”到“垂直监督”

监察体制改革前的国家监督系统内主要呈现出以“横向监督”为主的国家监督体制结构。在前国家监督系统下，专门司职监察工作的部门隶属于国家行政机关，呈现行政同体监察的体制架构。在此种监察体制机制下，根据1997年5月第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上通过的《中华人民共和国行政监察法》中第二条的规定，“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”1997年《中华人民共和国行政监察法》第二条规定：监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。，可以将行政監察机关监督与制约的对象划分为组织和人员两大类，其中组织类包括国家行政机关和其他行政主体，人员类包括国家公务员和国家行政机关任命的其他人员参见侯志山、侯志光《行政监督与制约研究》，北京大学出版社2013年版，第212页。。其中，就组织类而言，行政监察机关作为国家行政机关中的组成部分，对于国家行政机关和其他行政主体的监督等同于平级间的监督，表现为一种“横向监督”;就人员类而言，行政监察机关的工作人员亦属于人员类监督对象的范畴之列，可以说是一种对于同僚的监督，在一定程度上亦可将其认定为“横向监督”。从行政监察机关的隶属角度来看，行政监察机关是内嵌于国家行政机关内部的，其监督行为可以视为一种专门针对于行政体制内的监督，这种内嵌性就决定了其无法以独立的身份进行一种外在的、独立的、自上而下的监督。因而，此“横向监督”模式从本质上来说并不具有完全意义上的公信力，此种体制机制建构上存在的固有弊端必然影响着国家监督系统总体监督效能的发挥。

国家监察体制改革后，国家监督系统内的监督资源得以重新排列组合，其中国家监察委员会作为国家监察机关不再隶属于其他国家机关，取得相对独立的地位，监察对象的范围由国家行政机关及其公务人员扩大到了行使公权力的全体公职人员。国家监察机关不再作为某一国家机关的组成部分对其所隶属的机关及其内部组成人员进行监督，而是以一种相对独立的身份对其监督对象进行一种直接性的“垂直监督”。“垂直监督”的体制机制在实质上表现为一种对监察机关独立性的内在要求。在国家监督系统内，从中央到地方垂直设置了国家监察委员会和地方各级监察委员会，执行国家监察职能，在管理上也一律采取“垂直”管理结构。《监察法》第九条规定，国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督;地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。第十条规定，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作《中华人民共和国监察法》第九条规定，国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督;地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。第十条规定，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。。由此可见，为确保监察机关的独立地位并保障监察工作的独立开展且不受其他因素的干扰，国家监察体制内部依然呈现“垂直”管理模式。此外，从国家监督系统内部来看，国家权力机关在国家监督系统内的领导性监督地位也可以视为一种“垂直监督”。检察机关和审判机关更多的是针对于组织机构层面的监督，在此视角下看来可以说是呈现出一种“横向”机制。如此综合来看，国家监察体制改革后的国家监督系统内部实现了由“横向监督”到“垂直监督”的转变，相对于改革前较为单一的“横向监督”主导的体制结构而言，重组后的监督系统内部呈现“纵横交织”的网络监督格局。

（四）由“联合监察”到“独立监察”

国家监察体制改革前，对于在政府内部专门司职监察工作的部门而言，其监察工作的展开仅限于对权力监督和制约过程中的某些环节，无法完成独立行使职权、独立完成权力监督和制约的整个过程，在改革前相关指标的实现是依靠同国家监督系统内的其他监督资源“联合”而实现的。世界银行针对亚洲腐败问题的一项研究显示，政治和业务上的独立性是一个负责且有效的反腐败机构所必须具备的重要特征之一。国家监督系统改革重组前，国家主要监督资源除来自权力机关的监督外，主要还包括党内监督组织、行政机关内的行政监察部门、检察机关内的反贪污贿赂系统和反渎职侵权系统、行政机关和司法机关内的两个腐败和职务犯罪预防系统。换言之，行政监察机关在改革前是同党内纪律检查机关、国家司法机关等其他国家监督资源联合从而实现从预防到监督，从监督到侦查，再从侦查到处置的这样一种“联合监察”的过程。此种“联合”无法忽视的重要问题之一则是多个组织机构间就权力监督与制约这一工作的不同环节和阶段的协调与衔接问题，而这一问题则会成为权力监督与制约的全过程能否顺利进行的掣肘所在。

国家监督系统改革重组后，行政监察机关从国家行政机关中剥离，作为国家监察机关与其他国家机关并列，实现了与党的纪律检查机关合署办公。监察机关被赋予了监察权，同时整合了来自原行政监察机关、国家司法机关的部分职权。与前行政监察部门相比，监察委员会的权限范围涵盖了职务犯罪预防、监督、调查、处置的全过程。其中尤其是调查权和处置权的授予，使得监察委员会能够独立完成监察工作的全过程，从而得以作为独立的国家政治机关行使监察职权。监察机关的独立性及其职权的独立行使对于权威高效地开展监察工作、有效发挥监察职能而言至关重要，不仅可以使得国家监察机关在依法履职的过程中免受来自其他机关及部门的干扰，而且独立完成监察工作的全过程对于提高监察机关总体办案效率、避免因时空及条件等因素的转换而导致案件办理失误或者失败等情况的出现具有根本性、科学性和结构性意义。由此可见，在国家监督系统重构的背景下，司职监察职权的部门从国家行政机关中剥离出来并整合了来自司法机关的部分监督职权，并在重新排列组合国家监察机关权力行使的体制机制结构的基础之上实现了由以往同多个组织机构共同完成监察工作的不同阶段和环节的“联合监察”到以国家监察机关的独立身份进行“独立监察”的转变。

结 语

国家监察体制改革不仅只是涉及国家监察机关及其监察权的体制改革，更是标志着国家监督系统的转型和重构，甚至可以说是牵一发而动全身的国家政治体制机制变革。在此背景下，明晰国家监督权力配置转换的机理和结构，并在此基础上进一步厘清权力配置转换所带来的国家监督权力系统的转型和重构，对于我们在当前国家治理现代化背景下正确认识国家监察体制改革在国家治理和政府改革进程中的重要权重和关键地位具有重要意义，对于我们未来在国家廉政治理的话语体系下以整体性视角开展研究具有重要的基础性和开拓性意义。

在此整体性视野下，我们尚需对国家监督系统这一全新视阈进行系统性、长远性和战略性思考。首先，经国家监察体制改革，为保障重构后的国家监督系统成熟有效运转，新颁布的《中华人民共和国监察法》能否对整个系统的监督范围和权限实现“全覆盖”，如何建立和健全与国家监督系统运行机制相匹配、保障国家监督系统权威高效运转的制度规范，如何通过健全立法来保障国家监督系统依法运行的合法性。其次，为使国家监督系统卓有成效地发挥其权力监督和制约职能，我们还需从国家治理现代化层面进行深入思考，对国家监督系统在国家治理体系中所能发挥的效能进行客观、合理预判，并尝试在国家监督系统效能发挥不足情况下建立长效制约和补充机制。与此同时，应关注在未来该如何正确把握、衡量和评估国家监督权力的行使和国家监督效能的发挥，从而创建适应于我国本土的廉政治理话语体系。再者，以国家监督系统的转型和重构为切入点，深入思考如何从国家全局层面进行系统性、统合性的改革规划，如何促进国家政治体制机制的深入变革。此外，在国家治理现代化大背景下要充分认识到国家监督系统的转型和重构在全面深化改革中的重要战略性地位和划时代意义，并在此基础上结合中国政治体制变革的政治生态和历史进程，深入思考并理性剖析推动中国监察体制变革的因果链条和动力机制，为不断优化国家监督系统的外部环境和内部结构厘清脉络、把握方向，以应对时刻发展变化着的未来社会对中国监察体制及监督系统提出的时代要求和战略挑战。

（责任编辑：潇湘子 罗 燕）