我国小额信贷的“双线”融合与政策优化

摘 要：金融扶贫可持续性是实现精准扶贫和乡村振兴战略目标的基本要求，小额信贷健康发展是可持续性金融扶贫的基础。基于当前我国小额信贷“双线”模式的实际情况，我国金融扶贫须在“时间”、“效应”和“机制”层面实现可持续性，通过理论分析发现我国扶贫小额信贷政策在总体方向上是正确的。通过进一步深入剖析我國扶贫小额信贷具体实践，发现“特惠”模式的扶贫小额信贷在当前特定时期内具有“适应性”，但不利于实现可持续性金融扶贫，必须从理念指引、能力提升和支持政策方面实现“后脱贫时代”扶贫小额信贷“双线”融合，并进一步进行政策优化。

关键词：可持续性金融扶贫;小额信贷;“双线”融合;政策优化

中图分类号：F830.58;F126 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）12-0051-10

作者简介：周孟亮，湖南农业大学经济学院教授、博士、博士生导师（湖南 长沙 410128）

小额信贷在我国是个“老问题”，也是个“新事物”，小额信贷原本就具有扶弱、扶贫的含义，小额信贷从产生的第一天起就与扶贫、扶弱联系在一起。改革开放后我国一直在开展金融扶贫工作，20世纪80年代我国开始出现小额信贷的一些做法，一些NGO组织利用国际捐助资金在贫困地区开展小额信贷业务。1993年我国正式引入国际小额信贷模式以后，小额信贷开始与金融机构支农业务结合①。从1999年开始，中国农业银行开始借助小额信贷模式发放农村小额贷款，2002年以来，农村商业银行（农村信用社）也开始对农户发放不需要抵押和担保的农户小额信用贷款，主要是满足农户农业种养殖或生产经营所需资金。农户小额信用贷款一直延续至今，它是我国小额信贷的重要部分，是普惠金融发展的重要内容，是农村金融机构支持农村经济发展，服务“三农”的主要体现。2013年我国实施精准扶贫的重大战略以后，开始出现扶贫小额信贷。2014年出台《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发〔2014〕78号，以下简称“78号”文件），在原来的小额信贷基础上进行“创新”， “小额信贷”与政治任务的“扶贫”结合在一起，小额信贷发展进入了“扶贫小额信贷”时期。

由此可以看出，当前我国农村存在两种代表性类型的小额信贷，“农户小额信用贷款”和“扶贫小额信贷”。从本质上说，农户小额信用贷款与扶贫小额信贷是内在一致的，都应该遵循小额信贷的运行机制和基本规律，坚持以市场力量为主，政府力量为辅，实施保本、微利的可持续发展原则。“78号”文件也对这个问题做了规定，但在具体实践中，扶贫小额信贷在贷款对象选取、贷款资金用途等方面都存在不少偏离文件精神的地方。2017年我国出台了《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》（银监发[2017]42号），重申了小额信贷的基本原则，力图对我国扶贫小额信贷实践偏移进行规范。2018年以来，扶贫小额信贷陆续进入贷款回收期，风险防控问题引起各地方的高度关注，扶贫小额信贷工作的重点从“增量扩面”转移到风险防控上来。可以预见，2020年我国消除绝对贫困以后，一方面，巩固精准扶贫、精准脱贫效果，防止返贫是重大任务，另一方面，我国将继续围绕实现乡村振兴的战略目标奋斗。这些目标的实现需要继续促进我国普惠金融发展，仍然需要小额信贷大力发挥作用。因此，我们需要以实现可持续性金融扶贫为目标，以服务普惠金融发展为任务，深入反思当前扶贫小额信贷模式，妥善处理好扶贫小额信贷当前“存量”与后续“增量”问题，要实现我国小额信贷的“双线”融合，并引导到正确的发展轨道上来，实现小额信贷发展政策进一步优化。

一、可持续性金融扶贫与小额信贷的理论逻辑分析

（一）可持续性金融扶贫的内涵诠释

从理论逻辑上说，金融扶贫是金融机构通过提供金融服务，为贫困人口脱贫创造条件，让贫困人口有机会摆脱贫困面貌。关于“金融扶贫”的问题，有狭义和广义两个层面的理解。从狭义上说，金融扶贫是指我国实施精准扶贫战略以来，金融机构对建档立卡的贫困人口实施的扶贫行为。因为，在精准扶贫成为重大政治任务的背景下，“扶贫”被赋予特别的含义，被提高到前所未有的高度，各行业、各部门都参与到精准扶贫中来，金融扶贫是整个精准扶贫战略的一个重要部分。从广义上说，金融扶贫是指金融机构对包括贫困人口在内的低收入群体的金融服务，它是普惠金融发展的重要内容。金融扶贫与普惠金融在理论渊源上是一致的，金融扶贫应该遵循普惠金融的“可持续性”原则施其武：《防范扶贫小额贷款走偏》，《中国金融》2017年第20期。。但我国金融扶贫所需要的“可持续性”不简单等同于金融机构“财务可持续性”，也不仅只是贫困人口的收入增长问题，它应该是依托农村金融市场机制的作用发挥，在贫困人口脱贫能力提升的基础上实现持续性增收，同时又有利于我国农村金融的持续发展。结合我国实际情况，我们应该从广义的角度去理解金融扶贫，金融扶贫可持续性应该包含以下三个方面的含义：

1.金融扶贫要在“时间”上提供“持续性”金融服务。由于贫困标准是动态变化的，我国在2020年实现全面小康以后，虽然绝对贫困人口将不再存在，但相对贫困人口和弱势群体会一直存在。由此可见，扶贫、扶弱和发展普惠金融是长期任务。特别是我国要实现乡村振兴的战略目标，更需要普惠金融大力发挥作用范雪纯、夏咏：《普惠金融：民族地区精准扶贫的有力支撑》，《人民论坛》2019年第3期。。金融服务低收入群体不是一个阶段性问题，从改革之初到现在直至将来，无论在哪个时期都非常重要。因此，金融扶贫应该把为低收入人口服务作为持续性任务，做好在时间上的持久性准备。这也要求金融机构做到财务可持续，否则，金融机构将缺乏持续扶贫的积极性和能力。

2.金融扶贫要在“效应”上提供“持续性”金融服务。金融扶贫要为低收入群体提供可持续的金融服务，这个“可持续”一方面是要为低收入群体提供在成本上可负担的金融服务，另一方面是要在效应上具有持续性，避免贫困人口脱贫后又出现返贫。金融扶贫要有效处理好短期目标与长期目标之间的关系，在2020年之前帮助当前贫困人口脱贫是金融扶贫的短期目标，但可以预见，在此轮精准扶贫任务完成以后，我国面临的主要任务是确保脱贫人口不返贫，真正实现扶贫效应的可持续性，为实现乡村振兴战略目标打下基础。

3.金融扶贫要在“机制”上有利于普惠金融的“可持续”发展。发展普惠金融目前已上升为我国重大决策，构建普惠金融体系是我国金融改革特别是农村金融发展的长期目标。当前我国的金融扶贫任务艰巨，使命特殊，但它依然是我国普惠金融发展整体过程的重要阶段温涛、刘达：《农村金融扶贫：逻辑、实践与机制创新》，《社会科学战线》2019年第2期。。我国金融扶贫工作既要在效应持久性上下功夫，避免脱贫后又出现返贫，又要遵循农村金融发展的基本原则与要求。因此，培育和塑造良好的农村金融市场运行机制，是普惠金融长期有效发展的保证，金融扶贫应该遵循普惠金融发展的基本逻辑，要尊重市场规律，回归本质，找到符合社会主义市场经济体制的新思路，不能损害金融市场的基本运行机制。

（二）小额信贷健康发展是可持续性金融扶贫的基础

由于金融机构种类的多元化，不同属性的金融机构包括中央银行都可以为扶贫开发服务。因此，金融扶贫应该包括商业性金融扶贫、政策性金融扶贫、合作性金融扶贫等多种模式。但不同金融扶贫模式对扶贫开发的作用机理存在差异，不同金融扶贫模式对贫困人口脱贫的“着力点”也不一样。由于贫困是一个多维的概念，它不仅是指物质生活的匮乏导致的收入贫困，也包括由于教育、医疗或者精神匮乏等方面的多维贫困，金融扶贫不仅能够对于消除收入贫困发挥作用，而且也可以在消除多维贫困方面发挥作用。从我国实际情况来看，我国农业发展银行、国家开发银行等政策性金融机构也在积极参与金融扶贫工作，但政策性金融机构主要应该在易地搬迁扶贫，改善贫困地区基础设施等方面发挥作用，这种扶贫效应具有“基础性”和“间接性”。我国农村合作金融发展在经历了农村信用社商业化改革以后，目前正处在“探索阶段”，而且具有较强的“草根性”，只有少数地方的合作金融组织产生了较好的影响力，合作金融模式的扶贫效应尚未有效发挥。我国商业性金融机构数量众多，涉及面广，对于贫困人口收入增加具有更加直接的效应。我国扶贫小额信贷已成为金融扶贫的“主体部分”，是与贫困户最接近的金融扶贫模式。因此，扶贫小额信贷的健康发展是实现可持续性金融扶贫的基础。一是从当前和微观层面来看，通过优化扶贫小额信贷，着重提升贫困人口的内在能力，提高扶贫产业成功的概率，有利于斩断“贫困之根”，塑造“脱贫之力”，贫困人口才能在脱贫以后不返贫，实现持续性脱贫效应。另外，优化扶贫小额信贷，贫困户有利于提高按时偿还贷款的比率，让金融机构具有持续的扶贫动力。二是从长远和宏观层面来看，优化扶贫小额信贷，促进小额信贷健康發展，有利于培养良好的金融扶贫作用机制，真正实现我国精准脱贫效果巩固和乡村振兴战略目标。

二、小额信贷的作用机制研究：理论分析视角

自我国实施精准扶贫战略以来，在金融扶贫领域主要是实施扶贫小额信贷，它的发展初衷是为那些具有脱贫意愿和能力而又面临资金短缺的贫困户提供小规模贷款，贫困户将贷款用于种植、养殖或者其它生产项目，实现贫困户农业创业的梦想，从而达到帮助贫困户实现增收脱贫的目的。

从理论上说，贫困户创业意味着劳动力、技术和资金的结合，本文将贫困户发展农业生产看成创办一个微企业，贫困户没有初始资金积累，完全依靠扶贫小额信贷资金进行农业创业M.G.Quibria“Microcredit and Poverty Alleviation： Can microcredit Close the Deal？” Working Paper ，United Nations University. No.78. September 2012.

。设定Q表示贫困户从事农业生产的产出，A、K、L分别表示贫困户农业生产中的技术投入、获得的扶贫小额信贷金额和劳动力投入。另外，π是反映贫困户自我创业能力的指标，贫困户越有创业精神，创业能力越强，则π值就越高。这样，贫困户农业创业的生产函数为：

首先，本文假定π=1，表示贫困户具有“平均创业能力”，则贫困户农业创业的生产函数可以集约形式表现出来：

其中k表示每个劳动力获得的贷款数量。从上式可以看出，A的值越高，表明贫困户劳动生产率越高。另外，本文假定0

在第一阶段，如果贫困户被赋予最大化净收入的选择，当Apaka-1≤r，即扶贫小额信贷的边际生产率等于或小于利率时，贫困户借款额度为理论上最优。设定满足上述边际生产率条件的k 定义为k*。则：

因此，贫困户将k*贷款资金运用于农业生产，可以获得w*的净收入。

通过运用包络定理对公式（5）进行分析，可以显示下列属性：

公式（5a）表明降低利率有利于增加贫困户的净收入，公式（5b）表明当贫困户受到金融排斥时，随着贷款规模的增加，贫困户的净收入也会增加，公式（5c）指出贫困户净收入还与农业创业投入的技术水平和农业产品的价格正相关。

我国贫困人口一直以来受到金融排斥，面临融资难、融资贵的问题，扶贫小额信贷的目的就在于解决贫困户的金融排斥问题，由金融机构以基准利率为建档立卡贫困户提供5万元以下免抵押、免担保的信用贷款，由财政贴补贷款利息，而且由各个地方政府建立风险补偿基金，贫困户实际上承担的贷款利率为零，这与公式（5a）的研究结论是相符的。如果没有我国的扶贫小额信贷，贫困户的劳动力除了家务琐事和其他以家庭为基础的非金钱活动外，贫困户即使拥有创业意愿和技能，在很大程度上也难以得到开发，无法组织农业生产，获得的净收益为零。扶贫小额信贷通过支持贫困户农业创业，使贫困户家庭的劳动力可以转化为家庭收入，实现了贫困户家庭劳动力的“市场化”收益，这与公式（5b）的研究结论是相符的。由此可以得出以下结论：

结论1：我国扶贫小额信贷有利于缓解贫困户面临的信贷约束或者金融排斥，实现贫困户收入增长，体现出政策创新、产品创新和服务创新，在总体方向上是非常正确和具有理论依据的。

前文的理论分析中还有两个问题值得进一步研究。首先，在前文的分析中假设贫困户是具有“平均”能力的同质借款人，这与现实是存在差异的，当存在不同能力的异质性贫困户时，扶贫小额信贷对减少贫困的影响是不一样的。从前文的公式（1）可知，贫困户农业创业的生产函数可以q=Aπka表示，π代表提高产出的创业效率因素。创业效率因子π与创业能力ξ有关，可以用函数π=exp（ξ）表示。进一步假设ξ∈（-∞，∞），而且ξ服从标准正态分布，它的数学期望为0，方差为1。贫困户通过获得扶贫小额信贷解除原有的金融排斥，把自身劳动力投入到农业创业中去，获得的收入可以表示为：

前文设定贫困户具有同样的创业效率时，ξ=0，π=exp（0）=1，意味着贫困户没有创业能力，则贫困户获得的收入y*（0）=（1-a）Apk*a=w*。一般情况下，对于贫困户来说，收入y*（0）不能让他们脱贫。设定贫困标准线为z，y*（0）=w*

结论2：扶贫小额信贷的最终效果还要求贫困户自身具有较高的创业能力，能够把贷款资金与技术、劳动力进行有效结合。而且，越是深度贫困地区，克服贫困所需的创业能力水平就越高。

前文研究发现，农业创业能力对脱贫有着至关重要的影响，但这种影响不是瞬间的，贫困户在经历持续改进创业能力并跨越贫困线之前，创业能力需要时间去适应和掌握，而且创业能力投入也需要“成本”，這些成本最终都将体现在农业创业生产的农产品价格中。前文的研究侧重于对贫困户农业创业的“生产”过程的研究，在研究过程中设定农产品的价格p是外生既定不变的，没有考虑农产品“销售”环节的影响因素。公式（5c）的结论认为贫困户净收入还与农业产品的价格正相关，农业创业生产的农产品只有推向市场，才能转化为贫困户的收入，农业创业能力也要接受市场经济的考验，农产品的市场价格是一个非常重要的因素。贫困人口生产的农产品的性质与市场需求都会影响市场价格，市场价格会影响农业创业能力高低的实际“经济效应”，直接决定贫困家庭的脱贫效果。尽管小额信贷对以前被排除在信贷之外的贫困家庭来说是好事，但由于市场饱和，它对现有的家庭并不一定是有利的。因为随着越来越多的贫困户获得扶贫小额信贷的支持，会导致农业创业产品的产出越来越多，会引起现有农产品价格下降，容易出现“谷贱伤农”的情况。特别是贫困户农业创业一般规模不大，只是市场价格的被动接受者，不具有任何市场定价权。由此可见，扶贫小额信贷不仅面临农业创业生产过程中因为贫困户创业能力缺乏而导致的风险，也面临着销售环节的市场价格变化带来的风险，扶贫小额信贷支持农业创业要避免农业创业收入受到农产品价格下降带来的负面影响。由此可以得出以下结论：

结论3：扶贫小额信贷应该更多的支持那些能够体现当地自然优势和区域优势的农业创业项目，贫困户农业创业应该设法优化产品结构，提高产品质量，提高市场价格竞争力。

综上所述可知，实现金融扶贫的可持续性应该具备一些基本条件，金融服务与贫困人口的内在能力相结合，才能转化为可持续的扶贫效果。金融服务可以成为脱贫致富的必要条件但不是充分条件。我国扶贫小额信贷政策在总体方向上是正确，无论是在当前还是2020年以后都应该继续坚持。但在具体实践过程中是否符合小额信贷的作用机制，是否有利于实现我国金融扶贫可持续性，还需要深入探讨。

三、我国扶贫小额信贷应实现由“特惠”模式向“普惠”模式转变

（一）扶贫小额信贷的“特惠”模式剖析

1.在支持政策方面政府“设计周全”

2014年我国扶贫小额信贷政策落地之初，金融机构作为理性的经济主体，非常清楚的认识到扶贫小额信贷的风险，尽管有“数字任务”在身，在实施过程中也是迫于政策压力，走一步看一步，扶贫小额信贷进展不大。为了更好的激励金融机构放贷，实现扶贫目标，在政府的主导下建立了扶贫小额信贷的风险分担机制。一是政府推动对贫困人口实施信用评级，对扶贫小额信贷利息实行全额贴息，让贫困户和金融机构都吃上定心丸，提高他们承贷和放贷的积极性，并由财政出资建立风险补偿金。二是政府实施“政银保”或 “财银保”模式，为扶贫小额信贷引入信贷保险，或者为贫困户购买农业保险和人身意外险，进一步降低金融机构对于扶贫小额信贷的风险顾虑徐玮、谢玉梅：《扶贫小额贷款模式与贫困户贷款可得性：理论分析与实证检验》，《农业经济问题》2019年第2期。。三是为了发挥新型农业经营主体和扶贫经济组织在精准扶贫中的作用，政府开展了农村土地、林地和宅基地的融资抵押创新，还建立了全国层面的农业政策性担保体系。由此可以看出，政府“想银行之所想，急贫困户之所急”，对于扶贫小额信贷政策可谓“用心良苦”，出台了很多促进扶贫小额信贷落地的特殊政策，这在原来我国小额信贷和普惠金融发展过程中是没有过的，扶贫小额信贷是一种“特惠”模式小额信贷，其基本运行模式具体如图1所示。

2.在具体操作层面政府“强力推动”

政府在出台扶贫小额信贷“特惠”政策的同时，直接对金融机构逐级下达“军令状”，一般是由县市负责，由乡镇和村来落实。各地都把它当成政治任务在完成，要求强化时间节点效应，每个时间节点上都要求金融机构的任务完成量在原有的基础上有明显突破，要求金融机构向地方党委政府扶贫部门汇报进展情况，把扶贫小额信贷实施情况纳入对地方党政领导班子和金融机构精准扶贫年度考核内容。主要由农村商业银行、邮政储蓄银行和少数的村镇银行参与，这些金融机构作为承贷单位，原本应该在整个过程中处于中心地位，但在实际操作过程中，农村商业银行作为县市的地方性金融机构，完全受到地方政府干预和影响，在政治导向下发放扶贫小额信贷，从评级授信、贷款评估审核、贷款对象的确定、风险防范和贷后追偿工作，金融机构的主动性和积极性没有发挥。政府将贷款贫困户的调查、初审、推荐，乃至审批工作都完成后，金融机构基本上只要直接放贷就行。因此，在一些政府“重视”的地方，扶贫小额信贷发放额就较高，如果没有政府的高强施压，就很少甚至基本没有发放扶贫小额信贷，导致我国扶贫小额信贷出现极不平衡的情况。

3.在整体层面具有“适应性”也存在不足

我国要在2020年实现精准扶贫目标，时间紧、任务重，“特惠”模式的扶贫小额信贷能够充分体现政府的权威性和优势，降低扶贫过程中各经济组织之间的“沟通成本”，有利于更好、更快的调动各方经济主体的力量，避免完全自发性金融扶贫过程中可能出现的无序状态，加快了金融扶贫的推进，有利于精准扶贫整体目标的实现。但不容忽视的是，“特惠”模式的扶贫小额信贷从信用评级、融资增信到风险分担和防范，政府都发挥着主导性作用，金融机构和贫困户的内在积极性发挥不够，容易产生“逆向选择”和“道德风险”问题周孟亮、李向伟：《金融扶贫中新型农业经营主体融资增信研究》，《理论探索》2018年第4期。，基于2020年我国“后脱贫时代”的需要，存在一些不利于实现可持续扶贫的问题值得我们进一步深入分析。

（二）“特惠”模式的扶贫小额信贷不利于实现可持续性扶贫

1.对金融机构财务可持续产生潜在不利影响

我国发展扶贫小额信贷的政策初衷是为有创业潜质、技能素质，有贷款意愿和还款能力的贫困人口提供贷款，通过支持他们发展特色产业来增加收入。但对照我国贫困地区的现实情况就可以发现，“78号”文件中的贷款标准和政策初衷在现实中难以真正落实。一是扶贫小额信贷面临着选择合格贷款对象难的问题。贫困地区真正拥有一定创业潜质，具有一定的技术运用能力和市场拓展能力的贫困人口很少。在我国城镇化的大背景下，一些基本符合这个贷款标准的人也没有留在农村，或者并不是建档立卡的贫困人口，不符合扶贫小额信贷的贷款对象条件。二是特色产业的选择难度很大，从目前发放的扶贫小额信贷来看，基本上都是支持贫困户开展养殖、种植，在种养的产品方面存在比较严重的同质化现象，主要是种大棚、栽果树、养牛羊。发放扶贫小额信贷时主要看贷款资金是否有产业支持，对于产业的实际可操作性，可能存在的风险以及未来的市场前景等问题缺乏仔细考虑，只要未来出现稍许偏离预期的因素，出现中途失败的可能性就很大。正因为如此，也有不少扶贫小额信贷资金被挪作他用，没有用在承诺的扶贫产业上，这都会对金融机构的财务可持续性产生潜在不利影响。三是由于贫困户市场拓展能力差，贫困户生产出来的同质化农产品难以找到市场销路，出现“价廉伤农”的情况。很多贫困人口需要依靠政府、帮扶对象和驻村扶贫干部来联系市场销路，这在短期内能够解决一些问题。但如果贫困人口受不起农产品的市场风险考验，在2020年的“后脱贫时代”，国家扶贫政策发生变化，这种同质化的农业创业依然会损害金融机构财务可持续性。四是金融机构在政治压力下开展扶贫小额信贷，政府扶贫政绩与金融机构财务可持续性之间很大程度上是存在矛盾的，为了完成扶贫任务，会更加注重贷款数量而忽视贷款质量，一些不完全符合条件的客户和缺乏产业有效支撑的项目也可能会被纳入贷款对象，这虽然满足了扶贫政绩需要，但会损害金融机构的财务可持续性2018年9月底，国务院扶贫办通报内蒙古12个盟市的48个旗县扶贫小额信贷存在逾期问题，逾期贷款额为2819.87万元。。

2.不利于实现脱贫效应可持续性

扶贫小额信贷实施过程中，由于真正符合条件的贷款对象不多，扶贫小额信贷推行一直存在较大的阻力。由于“78号”文件中同时提到“采取‘以社带户、以企带村的方式，组织贫困农户参与扶贫特色优势产业建设，拓宽建档立卡贫困户获得贷款的途径”。因此，很多地方“创新性”对扶贫小额信贷实施“户贷企用”或“分贷统还”

根据中部某扶贫大省的相关资料统计，截止2017年底，全省金融机构共发放扶贫小额信贷35.5万笔，贷款余额142.9亿元，其中以“分贷统还”模式发放的扶贫小额信贷13.4万笔，占总笔数的37.7%，贷款余额53.4亿元，占扶贫小额信贷总额的37.3%。，希望尽可能提高扶贫小额信贷在贫困人口中的覆盖面。我国扶贫项目贷款所占比重较高，到户贷款所占比重较低。2017年底，扶贫小额信贷总额2496.96亿元，其中到户贷款所占比例仅为7.25%。“户贷企用”或“分贷统还”通过简单的给贫困人口分红来增加他们的收入，具有很大的被动性和临时性，没有与贫困人口的内在脱贫能力相结合。只能在短期内增加贫困人口的收入，即使暂时达到了国家脱贫标准线，也容易出现返贫。而且“户贷企用”或“分贷统还”在很多方面与我国《贷款通则》等政策规定是存在抵触的，存在较大的政策风险，无法在长期内推广使用，不利于实现金融扶贫效应可持续性。

3.不利于从机制上实现可持续发展

从我国农村存在的小额信贷的“双线”模式来看，“双线”模式的小额信贷的差别主要体现在政府与金融机构关系方面。农户小額信用贷款虽然也有一定的政策性，也有财政贴息等政府行为介入，但政府色彩远远没有当前扶贫小额信贷这么浓厚。农村商业银行是农户小额信用贷款的经营主体，也是信贷风险唯一承担者，贷款期限、利率和额度都由农村商业银行决定，政府及其相关部门不能实施行政干预。而扶贫小额信贷基本上由政府主导，也容易给贫困户一种错觉，认为扶贫贷款不需要偿还。面对贫困户的失信违约，地方政府会有所顾忌，害怕因为过度追债导致贫困户更加贫困，这不利于构建有效的失信惩戒机制。2020年以后一旦国家金融扶贫政策发生改变，但贫困户的这种想法不会变化。非贫困户也会拿自己与贫困户比较，使这种错误的想法容易在农村普遍蔓延。这不利于农村信用环境优化，不利于我国普惠金融发展。政府主导的扶贫小额信贷会使农民更加依赖政府，不是真正想通过扶贫贷款来进行农业创业，而只想通过简单的分红来获利，造成扶贫贷款“养懒汉”的现象，也容易在社会产生不良影响。受我国传统观念和农民文化素养的影响，农民信用意识、金融观念的培养原本就需要一个长期的过程。如果为了完成扶贫指标任务，降低小额信贷的发放标准或者采取其它变相模式的小额信贷，容易产生“打着扶贫幌子拿国家贷款”的不良影响。如果出现不能如期兑现贫困户分红的情况，贫困户更容易认为自己是被企业利用了或者政府失信了一些实施“户贷企用”模式的扶贫小额信贷一旦出现不能按期分红，贫困户就会到镇政府质询、反映甚至上访，造成不好的群体性影响，破坏了政府与农民的关系，成为农村治理的隐患。地方政府一般协议承诺大部分的担保责任，也容易把基层政府拖入到担保风险中来。，使我国农村原本就脆弱的信用关系更加脆弱，使我国农村金融市场机制的培育更加困难，不利于农村普惠金融的长远发展。

四、“后脱贫时代”小额信贷“双线”融合与政策优化的建议

扶贫小额信贷与普惠金融视角下的市场化运作、保本微利的小额信贷具有很大的区别，它具有很强的政府意志，整个过程政府几乎“全包干”，而且依赖于财政补贴，从理论上说应该属于政策性金融。我国“特惠”扶贫小额信贷政策不利于实现扶贫可持续性，不利于普惠金融可持续发展。进入“后脱贫时代”后，基于巩固精准扶贫效果和实现乡村振兴目标的需要，应该把“特惠”模式的扶贫小额信贷引导到市场化运作的小额信贷道路上来，并在政策层面进一步优化，促进我国小额信贷健康发展。

（一）以普惠金融理念引领小额信贷“双线”融合与政策优化

2020年以后，脱贫以后的相对低收入群体将成为我国普惠金融的服务对象，到那时，当前的金融扶贫问题会变为金融服务低收入群体问题。因此，金融扶贫工作应该纳入普惠金融发展的大范畴之中，要以普惠金融理念引领小额信贷“双线”融合与政策优化。从现在开始，我们要突出小额信贷的基本初衷，坚持商业、可持续的基本原则，有效处理政府与市场的关系，注重促进农村金融市场机制培育。一是要使“双线”小额信贷模式统一为“普惠型”小额信贷模式。不能以是否“建档立卡”作为能否获贷的依据，应该重点看农户是否具有合格的承贷能力。如果选择的产业具有市场前景，即使是农村非建档立卡弱势群体也应该支持。在同一个村落，条件差不多的人，如果只因为“身份”不同，就执行两套不同的小额信贷政策，这不利于我国普惠金融的长远发展。二是要改变小额信贷的政府主导模式。不再按政治任务下达规模指标，要摆正政府部门在小额信贷决策中的位置，要突出金融机构在小额信贷决策中的主体地位。政府应该重点为金融机构的小额信贷决策提供贫困户信用、产业等方面的信息，通过政策引导，激励金融机构开展小额信贷，而不是从贷款对象选择、贷款流程设计直至风险防范等方面都由政府全包，金融机构与扶贫干部、乡镇、村委之间的职能要有效分工和相互配合。金融监管部门应该减少“行政”色彩，突出行业规范和市场服务的职能，不以贷款规模考核金融机构的绩效，应更加注重贷款风险和质量考核。三是要合理界定扶贫小额信贷的对象范围，坚持扶贫小额信贷有所为，有所不为。无论是政府还是贫困户都应该树立正确的金融扶贫理念，要认识到金融扶贫只给因为金融服务缺乏而致贫或者有脱贫能力和意愿但缺乏金融服务的贫困人口提供金融服务，金融在缓解贫困方面只能起到支持作用，而不是变革作用罗煜、贝多广：《金融扶贫的三个误区》，《中国金融》2016年第22期。。小额信贷以服务贫困人口为己任，但小额信贷不能搞全覆盖，不能也不应该依靠扶贫小额信贷去帮助所有贫困人口脱贫，对于哪些因为病、残等原因致贫的贫困人口，就不能采取金融扶贫的手段来帮扶。对于挪用贷款资金的情况要坚决制止，计入信用档案，加强对失信行为的信用惩戒力度。四是不能将小额信贷仅仅局限于中国农业银行、农村商业银行等体制内金融机构的事情，要发动一些体制外金融组织为低收入弱势群体提供各种小额信贷服务，鼓励小额贷款公司、NGO小额信贷组织等专业性小额信贷机构的发展。特别要大力发展我国新型农村合作金融我国农村合作金融发展在经历了农村信用社商业化改革以后，目前正处在“探索阶段”，而且具有较强的“草根性”，只有少数地方的合作金融组织产生了较好的影响力，合作金融模式的扶贫效应尚未有效发挥。，补上我国金融体系的“短板”，充分发挥资金互助组织在服务低收入弱势群体方面的作用。

（二）在现代农业发展和乡村振兴中提升贫困人口创业能力

从前文研究可知，贫困户创业能力提升是小额信贷发挥作用，实现可持续金融扶贫的前提和基础。贫困户创业不仅包含生产、销售等多个环节，而且也需要劳动技能、资金等多种要素的投入。因此，贫困户能力提升也包含多方面的内容，贫困户要能够根据个人优势和地方特色选择创业方向和类型，能够掌握一定的创业技能，对市场和外界风险有正确的认识，要能够合理评估自己的负债能力，避免过度负债。现代农业是我国未来农业发展的趋势，实现乡村振兴是我国的重大发展战略，但小规模农户经济依然会是我国经济的重要部分。因此，从现在起至2020年消除绝对贫困以后，都要在现代农业发展和实现乡村振兴的大视角下提升贫困户农业创业能力。一是要实现贫困户与现外界“大市场”的有机衔接。要通过各种创业技能培训，让贫困人口掌握现代农业生产的新型技术，真正提升贫困人口创业技能。贫困地区一般缺乏规模经营的条件，所以要大力发展现代农业社会化服务组织，为贫困户创业提供市场信息、农业技术和销售服务等多方面的社会化服务。要降低贫困户“消费”农业社会化服务的成本，避免出现“精英俘虏”，让贫困户真正享受农业生产的福利。二是提升贫困户创业能力并非要求贫困户全部开展一家一户的小规模经营，要处理好贫困户能力提升与现代农业规模经营趋势之间的关系，贫困户要避免“单打独斗”，要主动融入我国现代农业和农业现代化发展的“大潮”，要加强与合作社、龙头企业的合作，在相互合作中提升自我能力，增强市场信息和技术的获取能力，增加与外界的联系而不只停留在贫穷的市场经济中。三是政府要完善贫困户创业的政策支持体系，要切实提升贫困地区现代农业技能培训的实际效果，通过合理规划引导贫困户选择创业类型，为贫困户创业营造良好的市场信息环境，通过奖励和补贴等措施促进农业社会化服务组织的发展，协助构建新型农业经营主体与贫困户之间的利益联结机制。

（三）进一步完善小额信贷的政府支持政策

国际经验表明，小额信贷的健康发展和“支农扶弱”效果的发挥都离不开政府支持政策，在当前我国扶贫小额信贷政策中，主要有财政贴息、政策性担保和信贷保险等方面的政策，这些政策从理论上说是很合理的，但在实践过程中政府意志非常明显，政府“支持”政策几乎变成了政府“包干”政策，急需从具体实施细节层面进一步优化。一是优化财政贴息政策，要改变由财政全额贴息的做法，应该由农户承担一部分的利息。对于小额信贷使用良好并及时偿还资金的农户，可以实施奖励政策，变事前的财政贴息为事后的奖励资金。对于政府贴息的那部分资金，可以根据不同地區的经济发展、财政收入和其它实际情况，确定中央财政和地方财政负担贴息资金的比例，增加财政贴息政策的可持续性。要考虑农业生产周期，农户资金使用周转的实际情况，改变财政贴息资金发放滞后的情况，简化贴息程序，确保财政贴息政策真正有效的落实。二是小额信贷风险补偿基金要继续完善，各级财政资金都应该及时到位，对于经济发展落后和财政困难的地区，要提高中央财政资金的负担比例，将风险补偿基金补偿纳入年度财政预算，拓宽补偿资金的来源渠道，增强风险补偿基金运作的可持续性。要简化风险补偿的程序，确保补偿真正落到实处。要进一步明确风险补偿的适用范围，设立风险补偿基金的初衷是降低金融机构开展扶贫小额信贷的风险，引导和激励金融机构放贷，同时也应该界定金融机构应该承担的责任，避免金融机构出现“道德风险”问题。对于借款人有还款能力却恶意逃废债务的情况，不能适用于使用风险补偿基金。三是提高政策性农业担保的实质性效果。政府要进一步加强资本金的注入，提高政策性农业担保机构的担保实力。要根据各地实际情况对担保费的补助，以便降低贷款主体的贷款成本，对担保机构履行代偿义务进行补助，提高担保机构的可持续发展能力。要加强对政策性农业担保业务人才的培养，充实县市担保机构办事处或者分公司的人才队伍，简化业务流程，提高基层担保机构的自主权，使政策性农业担保的服务对象渐扩展到单个的农户层面，解决农户贷款担保难的问题。政府要“牵线搭桥”，构建担保机构与金融机构之间的良性合作关系，不能把所有风险全部推给担保机构。四是无论是农村商业银行等正规金融机构还是其它专业性小额信贷组织，应该“雨露均沾”，不能对开展小额信贷业务的不同的机构实施差异化的金融支持政策，要让它们都能共享支持政策。

（责任编辑：晓 亮）