杭州养老服务业优化发展的思考

摘 要：人口老龄化的不断加剧迫切需要养老服务业的大力发展，为此，杭州政府和社会各界共同努力，探索创新，在养老服务的硬件设施和软件项目上取得了一定的成就。但要更好地解决持续加深的老龄化对养老服务业量和质的需求，还需要在政策的健全和完善、智慧养老项目的普及和提升以及养老专业人才和护理人员队伍建设方面做出更大的努力。

关键词：杭州;养老服务业;优化发展

中图分类号：D669.6 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）11-0184-03

一、 前言

按照60周岁及以上老年人占总人口的10%即视为老龄化社会的通行标准，杭州早在1987年就进入老龄化社会，比全国平均水平提前了11年。迄今30多年间，杭州老龄化持续发展。截至2018年底，全市60岁及以上老年人口174.4万人，占总人口数的22.53%，其中80岁以上老年人口27.93万人，占老年人口的16%，失能、半失能老年人口7.09万人，占老年人口的5.77%。据预测，杭州人口老龄化程度还会不断加深，2020年会达到24%，2040年会达到40%的高峰。以上数据可以看出，杭州将面临人口老龄化、高龄化和失能化“三化叠加”的严峻挑战，丞需不断发展的养老服务业来应对。

随着人口老龄化的不断加剧，养老服务业也越来越受到广泛关注，但直到目前，對养老服务业的界定还没有完全统一的口径。一般有广义和狭义两种：狭义的养老服务业是指为老人提供生活照顾和护理服务、满足老年人特殊生活需求的服务行业，包括老年人的文化娱乐、生活照料、医疗护理和精神慰藉等;而广义的养老服务业是一个涉及面广、产业链长的综合产业体系。本文主要聚焦于狭义的养老服务业。

二、 杭州养老服务业的发展成就

面对人口老龄化的浪潮，杭州政府和各界积极行动，依托自身优势和地方特色，调动一切积极因素，迎难而上，不断谋求创新，使养老服务业持续健康地发展，在全国成为养老服务业的标杆。下面，通过几个角度展示一下杭州养老服务业的发展成就。

（一）硬件设施建设

截至2018年底，杭州已全面建成养老机构236家，照料中心1750家，兼具日间照料与全托服务功能的示范型居家养老服务中心60家，示范型医养结合居家养老服务照料中心50家;建成老年食堂（助餐服务点）1200多家，成功升级打造了100家示范型老年食堂，形成了“中央厨房+中心食堂+助餐点”“互联网+配送餐”、邻里互助等多元就餐模式;为老年人发放“智慧养老”终端11.6万台，智慧养老成功实现转型提升;已有住宅适老化改造和既有住宅加装电梯先行试点已初步展开，为老年人的住和行提供了便利，等等;其运营服务经验被民政部在全国推广。

（二）软件项目建设

杭州以打造“最具养老幸福感城市”为目标，不断推进供给侧改革，探索构建“以居家为基础、社区为依托、医养护相结合”的居家养老服务新模式，涌现出一系列的创新项目，如下仅列举其中的一部分：

一是着力构建“1234+X”的老旧小区“阳光老人家”社区居家养老服务体系。即建设“一平台、两厅堂、三中心、四队伍”，结合各社区“x”特色服务。“一平台”即“阳光大管家”综合管理服务信息网络平台;“两厅堂”即“阳光客堂”“阳光食堂”;“三中心”即“阳光休养中心”“阳光健养中心”“阳光乐养中心”;“四队伍”即“阳光好管家”“阳光好小二”“阳光好帮手”“阳光好大夫”;“x”特色服务即各社区在“1234”标准化建设基础上，根据自身实际拓展助浴、全托、介护器具租赁等服务内容，形成各具特色的服务模式。

二是优化提升智慧养老服务，制订“互联网+养老”政策措施，重点探索“助医”“助餐”等市场化服务模式。市级监管平台正式启用，统一的“96345100”养老服务热线开通;以“互联网+”积极运用大数据、物联网、人工智能等技术对传统养老服务业态进行改造升级。在“助餐”上，以老年人需求为导向，因地制宜采取自建或改建、签约共建、“中央厨房”配送、多村连建等方式，优化城乡网络布点和助餐配餐服务质量。在“助医”上，在全国率先开展“1+1+x”医养结合联合体建设，规范医疗机构与养老机构的合作模式;积极做好医养结合机构的筹建指导，积极支持养老机构开办或内设医疗机构;完善签约服务模式，重点推进老年签约居民“社区首诊、双向转诊、康复回社区”的分级诊疗服务。

三是弘扬孝老敬老风尚，创设敬老爱老平台和渠道。老年教育平台进一步丰富，开设了“西子银龄”微信公众号和华数互动电视的老年教育板块;开展以“敬老爱老，全民行动”为主题的系列文化养老活动，举办“老年节”、老年健康文化博览会等;开展 “敬老文明号”及 “老年友好城市”创建活动， “最美长者”“最美家庭”等评选活动，努力营造关心关爱老年人的浓厚氛围;创新志愿服务模式，建立爱心陪伴志愿机制，拓展教学类、文娱类、专业支持类志愿服务形式，更加贴近老年人生活。同时，开展感恩亲情、实训基地、结对共建、银龄互助等志愿服务，多渠道资源融合，提升对老年人的人文关怀。

三、 杭州养老服务业成功发展的原因

人口老龄化的持续加剧为养老服务业的发展提供了巨大的需求市场，但养老服务业的社会公益性决定了其能否成功发展很大程度上取决于供给侧所做的努力，也就是政府和相关涉老职能部门的探索和创新。总体来看，杭州养老服务业的迅速发展主要得益于以下几个因素：

（一）有效的制度和政策保障

杭州一直高度重视养老服务业的发展，早在2007年就颁布实施了较为详尽的《杭州市基本养老保障办法》，特别是2013年国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》以来，杭州根据国家发展养老服务业的精神，在不断加强调研的基础上，结合自身的社会经济发展特点和老龄化状况，制定并实施了一系列的政策和措施。其中，仅2018.5.25～2109.4.11杭州养老信息网由杭州民政局牵头颁布实施的政策法规就有17项之多，内容涉及养老服务业的发展、监管和标准化体系建设等。例如，《关于进一步推进示范型居家养老服务设施建设的通知》《关于杭州市养老服务机构安全监管工作的实施意见》《关于做好 2018年养老院服务质量建设专项行动的通知》，等等，其中《关于推进文化养老工作的指导意见》和《“敬老文明号”创建管理规范》填补了国内此项领域的空白。这些政策制度的颁布实施，为支持、规范和促进养老服务业的发展提供了强有力的制度保障。

（二）有效的养老服务需求市场

如上所述，杭州已进入中度老龄化社会，高龄化、空巢化和失能化叠加，对养老服务产生持续膨胀的总量需求。同时，随着社会发展，老年人对美好生活的需求催生了高品质的养老服务的需求。当然，这些潜在需求要转变成现实需求，一方面要依靠政府大量财政投入，包括机构设施的建设、人员的配备、运行的监督监管和服务质量的提升等;另一方面需要服务的需求方支付一定的费用。这两方面对杭州来说，都具有相当的优势。2018年杭州人均可支配收入54348元，位居全国城市排行榜第六位。城镇居民人均消费支出41615元，人均医疗保健支出3335元，分别是同期全国平均水平的1.6倍和1.98倍。与此同时，养老人群及其家庭成员的经济收入不断增长，将带动养老消费能力提高和涉老产业创新发展。预计到2020年末，全市居民人均可支配收入将达6.3万元，老年人购买力将达到620亿元。

（三）强有力的财政和补贴保障

杭州2018年地方财政收入1825.1亿，位居全国第七，有充足的财政实力用于支持养老服务业的发展。《杭州市市级养老服务资金补助实施办法》已经实施，主要对居家养老服务、机构养老服务和养老服务人才实施补助。用于养老服务补贴、居家养老服务照料中心（包括示范型居家养老服务中心）建设运营、社区助老员、老年人助餐服務体系建设、智慧养老以及年度其他重点工作补助。对由社会力量举办并经民政部门备案或许可的养老机构符合补助条件的，给予相应补助，包括一次性建设补助、日常运营补助、医养结合补助等。“十三五”期间，杭州养老服务业将投资20.53亿元，重点建设规划储备项目14个，完成一批养老机构的改扩建和新建。杭州还将打造10个以健康养老服务业为主的养老产业集聚区，培育10个规模较大的养老服务集团和连锁服务机构。

四、 杭州养老服务业未来的优化发展

目前，杭州养老服务业已经取得了长足的发展，但随着老龄化的加剧、高龄以及失能老人的增多以及人们对美好晚年生活的向往和追求，迫切需要养老服务业在总量的供给和服务质量的提升以及管理创新上不断发展。基于现有的基础，未来杭州的养老服务业应该主要在以下方面做出努力。

（一）健全和完善养老政策体系

众所周知，好的制度会对发展起到促进、规范和引领的作用，养老服务业的发展同样需要不断健全和完善相关制度和政策。对于杭州来说，虽然已颁布实施了一系列涉及养老服务业发展的相关政策，但随着社会环境和养老服务业的发展，部分政策或政策中的部分内容已不适应，需要调整。所以，当前健全和完善养老政策体系的任务主要在两个方面：一是对部分现有政策的内容进行修订，使之更具体、详尽，更具适应性和可操作性;或者制定与现有政策相配套的规范类或者监督执行类的政策。二是制定实施新的政策，此类政策要具有相当的前瞻性，可以对养老服务业的未来发展起到引领和风向标作用，所以此类政策的制定一定要建立在广泛和充分实地调研的基础上，并且能够与宏观的经济社会发展相向而行。只有如此，养老服务业才能更好地融入经济社会发展大潮中，养老问题也才能够更好地解决。例如，智慧养老探索方面相关的政策和规范应该及早制定。当然，如果缺乏有效落实，再好的政策也无法发挥其应有的作用，所以政策的健全和完善只是其中的一部分，关键是做好政策的贯彻实施。

（二）普及和优化提升智慧养老服务

智慧养老是面向居家老人、社区及养老机构的传感网系统与信息平台，并在此基础上提供实时、快捷、高效、低成本的，物联化、互联化、智能化的养老服务。智慧养老是养老服务的创新性模式，极大拓展了养老服务的广度和深度，为整个养老服务业发展注入了新的活力，但由于处于起步阶段，面临着诸多问题，难以有效满足养老需求。因此，目前需采取多种措施推动智慧养老的发展。一是加快制定智慧养老服务标准体系。政府及相关职能部门应为智慧养老进行顶层设计，积极推动智慧养老服务的标准化建设，在服务标准、市场规范、产业监督、评估机制等方面出台具体的政策。二是加大智慧养老项目的推广力度。当前，杭州的智慧养老项目，受益的老年群体还比较有限，这里面有老年人认可的原因，也有企业市场运行的原因。因此，政府及相关部门一方面要借助媒体宣传等方式加大智慧养老的宣传与推广力度，让更多的老人了解、认可进而接受智慧养老;另一方面要加大扶持力度，在政策上、税收上给予相关企业优惠，吸引更多的企业参与并加强项目的研发和创新。三是支持智慧养老专业团队建设。智慧养老是一个系统工程，需要政府、养老机构、医疗卫生、家政服务分工协作才能真正运转起来，特别需要更多的技术人员、行政人员、医护人员、心理医生等具有专业能力的人员进入智慧养老行业。因此，要鼓励企业组建、培育专门的复合型专业团队，负责项目的研发、建设、推广和实施，切实推动智慧化养老目标的实现。

（三）加快养老专业人才和护理人员队伍建设

众所周知，现有养老服务业专业人员短缺、稳定性较差、部分服务人员素质不高，与养老服务业的发展需求有很大差距。为此，需要采取多种措施，加快养老专业人才和护理人员队伍建设。从量的角度来说，对于专业人才建设，最好从源头上解决。可采取订单式培养，在部分高校、高职院校医学、护理专业或者社会学、管理学专业开设老年服务专业与课程，如老年心理学、康健照护、营养学以及社会工作系列专业课程，采取定向招生培养模式，毕业后到养老服务业领域工作。鉴于养老服务业的工资福利和社会地位不具有吸引力，可以在学费减免和就职稳定性上给予激励。对于一般的护理人员，可以采取与家政服务公司挂钩，对于愿意到养老服务领域工作的，给予免费培训，并能够提供不低于其他家政工作平均的工资和福利待遇。从服务质量提高的角度来说，可以通过请进来和走出去的方式，逐步建立对养老服务业的医护人员、管理人员和护理人员的定期培训制度。一方面进行专业技能培训，不断提高从业人员的业务素质;另一方面进行职业道德和敬老爱老公德素养的培训，不断增强从业人员的职业责任感和职业成就感。当然，养老服务业队伍的建设，不能仅仅依靠养老部门和机构，需要全社会的共同努力，特别是政府部门要在资金保障和渠道资源的利用上给予大力支持。

总之，随着人口老龄化的不断加剧，养老服务业的发展是大势所趋，它不仅关系到能不能“老有所养”的问题，而且关系到社会和谐和经济社会的健康发展。虽然，近些年国家和社会对养老服务业的发展都非常重视，已经采取很多措施进行了大量的创新探索并取得了一定的成绩，特别像杭州，在养老服务业的发展方面有很多可以借鉴的成功经验。但岂止目前，养老服务业发展还面临相当的问题，无法完全满足人们对养老服务的量和质的需求。因此，未来要顺利解决人口老龄化不断加剧的挑战，需要国家、社会和涉老机构不断探索和协调，摸索出与经济社会发展相匹配的又具有中国特色的养老方式和模式，真正实现“老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐”的养老目标，让老年人都能过上幸福的晚年生活。

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作者简介：

张清霞，女，山东高密人，博士，浙江商业职业技术学院副教授，研究方向：人口经济问题。