城市开发边界划定方法研究

靳梦健

（安徽建筑大学建筑与规划学院，安徽 合肥 230601）

1 城市开发边界的背景

城市开发边界的名词来源要追溯到20世纪70年代提出的城市增长边界，城市增长边界理念源自19世纪末期的田园城市理念，美国的俄勒冈州Salem市为了解决其与周边县的土地纠纷问题，才提出了城市增长边界的概念。随后美国各州通过立法要求美国的所有城市的土地利用规划必须包含城市增长边界，于是城市增长边界便得到了推广与普及。而国内的城市开发边界的概念的提出只有短短的十几年的时间，但依然针对其颁布了系列明文规定。

在随后的主要发展依次经历了2011年十二五规划的推动，由2013年在中央城镇化工作中推广，次年在国家城市规划倡导的大力支持下，于全国十多个城市开始相关试验点。此种推动活动进一步提升了国内传统城市增长方式的转变，即将城市的增量扩张转变为以存量为主的建设用地减量形式。

2 城市开发边界的定义

2.1 类似定义——城市增长边界（UGB）的出现

城市增长边界在国内的发展：通过查阅历史文献可知，自2007年，我国学术界领域对土地增长边界理论给予了高度重视，并由此探索出两条研究路径：第一，数字模型的构建，依靠GIS数据及城市的城市化水平来划定；第二类着重于城市发展边界的形态再结合生态网络分布来划定。现阶段当前国内学术界针对城市增长边界的概念依然存在不同认知与解读。

2.2 城市开发边界的提出及其相关定义

城市开发边界这一名词于2014年被提出，7月份国内召开划定城市开发边界试点启动会，国家城市规划设计部门、土地勘测规划部门等均针对城镇开发边界的设定提出了自己的建议。部分部门认为，城市边界的开发应与城市开发建设空间密切相关；还有部分部门表示，城市边界开发工作受到城市城镇化发展水平的直接影响。由于城市建设期间的资源承载能力有限，因此城市开发边界并不固定，需要每隔一段时间开展相应的评估工作。

3 城市开发边界的划定方法

3.1 国外城市开发边界划定的案例借鉴

（1）空间拓展边界划定。首先预测人口，统计与分析当前地区现有居住人口及就业人口的数值，确保人口数量能够与其用地需求相吻合。对于用地需求首先必须要充分挖掘内部土地的利用价值，其次考虑外延扩张。然后进行土地适宜性评价结合波特兰的城市拓展方向，把得出的理论增长边界落实到实地空间中，最后进行调整预留弹性空间。

边界之外设定城市保留区，同时还有未确定地区。

城市保留区。针对城市建设水平、经济发展以及生产力等因素，确定城市增长界线，确保城市保留区建设能够更好满足不同时期人口的生活与就业需求。

农村保留区。城市增长边界的划分应严格遵循社会可持续发展目标，确保城市增长边界具有充足且有价值的农业生产场地与森林资源。

图1 波特兰增长边界

（2）严守生态优先原则和基本农田底线。第一步将规划部门各类规划如《祁门县城总体规划》、各乡镇总规等相互叠合，基于以时间最新者为准的原则，得到城规一张图，并通过一定的坐标变换转换到GIS数据库中。在GIS工作平台中，将城规一张图、土规一张图进行空间叠置分析，判读差异图斑的分布和规模。两规叠加后得出两规一致的城镇建设用地为908.92 hm2，有城规、无土规的城镇建设用地为1 295.08 hm2，土规有城规无的城镇建设用地为189.34 hm2，城镇经过土地调整后需要建设用地1 105.74 hm2；两规一致的村庄建设用地为658.6 hm2，城规有土规无的村庄建设用地为564.4 hm2，土规有城规无的村庄建设用地为1 271.31 hm2，村庄平衡后多出建设用地706.91 hm2；县域的城乡建设用地进行协调后，城镇建设用地有398.83 hm2不足。

在差异斑块处理时，对于土地规划机制不完善等情况：注重城规建设用地的规划工作，设置基本农田斑块，将县城土地规划工作依照城市规划标准推行，乡镇原则按土规落实，中心村原则按土规落实。城规为建设用地，土规为一般农田及其他用地的斑块：县城近期全部纳入建设用地；乡镇远期全部纳入建设用地；中心村远期全部纳入建设用地。对于城规无、土规有的情况，土规为建设用地斑块：远期部分撤并自然村，注重各类建设用地需求的满足，城建用地与用地指标进行不断完善与优化。

第二步对相关土地管理部门的生态红线规划工作进行进一步调整，系统评价与梳理当前生态资源状态，对城市总体规划、土地利用总体规划等规划中的生态环境保护范围和要求进行对比和评估，综合划定生态保护红线1 007.82 km2。

第三步对生态空间和基本农田空间反复校核，再与当地政府多次协商确定后得到开发边界。

案例总结：波特兰的空间拓展导向下划定仅考虑了城市开发拓展方向及趋势，即使它的划定采用了建设用地适宜性评价等手段，但是它没有考虑到城市的生态空间和基本农田（农业）空间。祁门县的生态优先和基本农田底线导向下划定的开发边界线明确了宏观上的三大空间，但因缺乏对生态区与农业区域的保护工作，导致城市边界的规划无法更好满足城市空间规划工作，实现边界内外经济效益的全面增强。结合以上两种城市边界划分状态，在边界划分过程中，更需明确城市空间划分标准，提升城市内部资源利用率，对一定区域内生态环境与农业发展进行保护，从根本上增强城市空间发展的规范性与有序性，保证生态环境与农业发展的完整性。

3.2 总结城市开发边界划定方法

控制底线对城市生态底线的划定分为三个部分。

第一步：将城市生态底线工作重点放置在生态空间以及农业空间的划分上，依照相关法律规定明确城市生态要素与农田分布范围。注重城市生态目标的实现，对生态空间结构进行科学划分，以便更好提升生态格局划分合理性，为重要生态廊道与开敞空间提供重要的保障。积极引进更加先进城市生态评价方式，对需要进行生态保护敏感区域进行严格划分，以便切实提升城市生态控制水平，促进城市可持续建设。

做好城市生态建设目标的制定与完善工作，确保各个城市边界规划工作均能够依照其目标有序开展。保护城市生态格局，使得生态格局下的绿环、绿廊等空间生态资源更加完整，形成网络化、交融化城市空间结构。为提升城市空间发展格局的良好性，还需结合国家与有关部门针对生态保护区域划分颁布的明文规定，开展生态适宜性评价、生态敏感性评价与生态服务性评价等工作，确保城市生态建设能够在有关部门的全程监管下有序开展。

第二步：初步边界生成。划定了生态空间和农业空间后，在边界生成的过程中，需将当地地理要素，如道路、河流等作为边界划分界线，选择集中且连续的建设用地，以便更好结合土地利用总体规划标准，明确城市开发边界的覆盖面积。注意不可对不可划分的地区进行强制划分。

第三步：终极规模预测。在城市开发边界划分后，受各类因素影响，其划分成果对城市空间起到直接引导的作用，需相关工作人员做好边界开发与划分的检验与评估工作，针对所划分的城市边界能否满足日渐增长的城市人口用地需求，边界内土地规划工作能否满足城市化建设用地需求等方面进行衡量。从一定角度上来说，应对城市开发边界的环境承载力、建设用地规模等方面进行合理分析，以便更好验证城市初始边界规划的合理性，对城市初始边界规划进行不断调整与完善，确保初始边界规划能够为后期城市发展提供重要的指导作用，促使城市可持续发展目标的实现，使区域人口规模更加满足环境的承载力情况。

城市开发边界的规模与建设用地规模存在密切关联，两规模之间的比率可直接彰显出当地城市化发展水平。在城市化发展水平越高的情况下，城市开发边界与建设用地的规模之间比率较低，反之则较高。

4 结语

本文对近年来国内外的多种对城市开发边界的定义进行了总结，在借鉴了波特兰的空间拓展导向和黄山市祁门县的生态空间、农业空间同时关注的情况下，得出了城市开发边界内外共同发展的划定方法。在城市发展从增量扩展到以存量利用为主的今天，科学的城市开发边界划定方法就显得尤为重要。