水利水电工程移民后续发展帮扶研究——结合三峡后续工作规划的实践探讨

(1.长江勘测规划设计研究院，湖北 武汉 430010； 2.长江勘测规划设计研究有限责任公司 工程移民规划院，湖北 武汉 430010)

目前，我国水利水电工程大多集中在西部峡谷山区，淹没涉及区域一般经济不发达、耕地匮乏，移民安置环境容量严重不足，贫困问题、民族问题、环境问题等各种矛盾相互交织，增加了移民安置的社会风险和难度。水利水电工程建设征地打断了移民原有的生产生活秩序，若不进行妥善处置，将造成移民原生贫困与次生贫困叠加，形成贫困面增大、程度加深，后续可持续发展困难的局面。移民安置规划按照原规模、原标准或恢复原功能的原则，为移民配置了相应资源和较好的基础设施，可以恢复移民搬迁前的生产生活水平，但是库区和移民安置区仍然普遍存在着农村移民耕地资源不足，农业生产力落后，生活困难；库区产业发展滞后，方式粗放，竞争力弱，就业容量有限；移民群众平均受教育水平偏低，就业能力差，难以适应市场化和产业调整升级的要求；库区公共服务设施仍然薄弱，功能不完善，不能适应社会发展和经济结构调整需要等诸多问题[1]。移民发展致富和库区经济社会发展成为了摆在国家、社会和广大移民工作者面前的一大难题。

1 移民后续发展帮扶的必要性

移民后续发展帮扶，是指在移民安置任务完成后，为促进移民安稳致富和库区经济社会发展，结合移民生产生活发展需要和区域经济发展要求，立足现实，考虑未来，对移民和库区的后续发展采取的系统帮扶规划及措施。库区社会和移民能否健康有序发展，不仅关系到广大移民群众的切身利益，也影响着区域经济社会的全面协调可持续发展，更关乎到在21世纪中叶把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。因此，开展移民后续发展帮扶十分必要，主要体现在以下3个方面[2]。

(1) 有利于解决移民群众发展不充分的问题。移民搬迁前多位于贫困地区，人均资产少。长期以来移民安置规划在处理对象上，主要对房屋、土地及附着物、基础设施等有形的淹没影响和损失进行补偿补助，而对移民潜在的资源损失和移民群众在原有环境下的发展机遇损失等没有进行补偿；在时间尺度上，移民安置往往通过短期的、一次性补偿来实现，而对移民发展不充分的问题考虑不足。移民因工程建设而产生，保障移民的根本利益，增进民生福祉是工程建设的根本目的和要求。因此，应将移民发展致富纳入到水利水电工程建设目标和政府工作目标当中，通过采取发展帮扶措施，将移民“扶上马、送一程”，既考虑他们发展不充分，给予必要帮扶，也考虑他们的长远发展，让广大移民既担负共同责任，又享有共同利益，真正成为水利水电工程建设的受益者和支持者。

(2) 有利于实现库区经济社会和谐稳定发展。库区及移民安置区大多属于贫困地区，经济基础薄弱，政府财力有限，筹资能力不足，面对移民发展致富道路上的问题和困难，仅仅依靠地方政府力量、社会力量和移民自力更生、自我积累、自我发展，移民群众必将掉队。在缺资金、缺技术支撑的情况下，为了解决移民脱贫致富和库区经济发展问题，库区移民群众极可能与水争利、与山争地，水域、消落区和山地资源将可能无序开发，影响库周生态环境、水库水质和工程运行安全。为此，必须通过后续发展帮扶，推动库区进一步优化调整产业结构，加快产业升级，实施劳动力转移，实现库区产业转型发展、绿色发展，保障移民和当地居民同步小康，保障库区和移民安置区社会长治久安、和谐稳定，最终实现多方互利共赢。

(3) 有利于实现全体人民共同富裕、建成社会主义现代化强国。党的十九大报告提出，当前是全面建成小康社会决胜期，必须在发展中补齐民生短板，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。现在距实现全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标只有3 a时间，围绕党的十九大提出的奋斗目标，贯彻创新、协调、绿色、共享、开放的发展理念，必须在更高、更广的层面开展移民后续发展帮扶，谋求新动力、争创新优势，妥善解决当前移民安置中存在的问题，同步考虑移民长远发展的需要，真正确保移民与全国人民同步全面小康，到本世纪中叶实现全体人民共同富裕，把我国建成富强民主文明、和谐美丽的社会主义现代化强国。

2 三峡工程移民后续帮扶规划的实践经验

2.1 规划背景和实施成效

2.1.1研究背景

三峡工程举世瞩目，百万移民世所罕见。历经17 a的搬迁建设，库区移民搬迁安置任务已完成，城乡基础设施总体改善，库区经济社会较快发展，移民生产生活水平逐步恢复和提高，实现了搬得出、初步稳得住的阶段性目标。但三峡库区是国家连片贫困区，经济基础较差，库区经济总体欠发达的状态还未根本改变；库区农村人多地少，人口资源环境与经济发展的矛盾还相当突出；部分移民群众的医疗、教育、社会保障等方面还有待完善。同时，生态环境保护对库区经济发展模式和移民群众生产生活方式形成了更多的约束，库区的地质灾害给移民群众的安居乐业带来了影响，加大了移民安稳致富的艰巨性和复杂性。

2.1.2研究与策划

2006年三峡工程实现三期截流，水库蓄水至156 m水位后，国务院三峡工程建设委员会办公室(以下简称国务院三峡办)即开始布置研究三峡库区可持续发展问题，提出了《三峡水库可持续综合利用规划研究任务书》。2007年7月，长江水利委员会承担了三峡水库可持续利用综合规划研究工作，经过大量调查分析与研究，广泛征求各方意见，于2008年3月编制完成了《三峡水库可持续利用综合规划研究报告》。报告明确了规划指导思想、原则和目标，开展了库区生态环境保护、地质灾害防治、移民安稳致富与库区社会经济发展、长江中下游影响的对策措施研究和水库管理能力建设研究等，初步估算了投资。

2.1.3规划与审批

为实现百万移民安稳致富和促进库区经济社会又快又好发展，继续推进库区生态环境建设和保护，妥善解决随着三峡工程建成运行出现的一些新情况、新问题，进一步拓展和充分发挥三峡工程的巨大综合效益，2008年7月，国务院三峡工程建设委员会第十六次全体会议决定，由国务院三峡办会同国家发展和改革委员会、财政部等有关部门抓紧研究提出三峡后续工作方案，报国务院审批。同年10月，国务院三峡办组织长江水利委员会等有关单位，以《三峡水库可持续利用综合规划研究报告》为基础，选择湖北省和重庆市部分区县，开展三峡后续工作规划编制试点工作，随后提出了《三峡后续工作规划大纲》。

2009年4月，国务院三峡办会同发展和改革委员会、财政部等有关部委和相关省市成立了“三峡后续工作规划编制领导小组”，并下设规划领导小组办公室。规划领导小组办公室委托长江水利委员会为三峡后续工作规划编制总成单位；委托国土资源部三峡库区地质灾害防治工作指挥部、中国环境科学研究院、中国林业科学研究院、中国农业科学院、中国电子工程设计院、南京大学等20多家单位共同参与规划编制工作。

2009年10月，规划编制单位相继提出39个专题规划和6个分项规划，以及三峡后续工作总体规划。2010年11月30日，国务院三峡工程建设委员会第十七次全体会议审议并原则同意三峡后续工作规划。2011年5月18日，国务院常务会议审议批准了《三峡后续工作规划》。

2.1.4主要规划内容

三峡后续工作规划内容包括移民安稳致富和促进库区经济社会发展、生态环境建设与保护、地质灾害防治、三峡工程运行对长江中下游重点影响区影响处理、综合管理能力建设、综合效益拓展研究等6个方面，安排资金1 238亿元。三峡后续工作规划把推进库区移民安稳致富作为首要任务，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，保障和改善移民群众生活，推进库区资源节约和环境保护，统筹兼顾防洪、发电、航运、水资源利用，全面提高工程综合效益和管理能力，促进库区经济社会全面协调可持续发展。

2.2 规划实施成效

《三峡后续工作规划自2011年5月》批复以来，围绕规划确定的目标任务，三峡后续工作规划按年度有序推进，实施成效日益凸显。其中已安排三峡库区移民安稳致富和库区经济发展帮扶项目1 800余个，核定国家专项补助资金约290亿元。三峡库区实施生态农业、生态工业、现代物流业、旅游业、商贸服务业等项目，产业结构调整与发展效益开始显现，对移民就业和收入拉动十分明显；库区各县均加强了移民职业教育和技能培训，移民群众劳动技能得到提高；通过公路交通、农田灌溉、航道等基础设施项目帮扶建设，库区交通出行和移民城镇基础设施条件不断完善；通过公共服务设施和社区服务设施的改善，移民群众上学、就医等条件不断得到改善，移民群众的生活质量和水平不断提高。

实践证明，三峡后续工作规划成果符合库区实际和国家政策，达到了规划目的，解决了库区移民稳定和发展的突出问题，确保了库区经济社会在满足环境保护要求的前提下快速发展。三峡后续工作的顺利实施也表明，移民后续帮扶规划是必要且可行的，其发展理念、规划措施、实践经验等值得借鉴。

3 移民后续发展帮扶思路探讨

3.1 帮扶范围和对象

三峡后续工作规划以移民和受三峡工程建设影响的群众为重点，重点处理与三峡工程紧密相关、影响较大的问题，区域上突出生态屏障区、移民安置区、辐射库区。

按照以人为本、惠及民生、统筹兼顾、突出重点的原则，建议水利水电工程移民后续发展帮扶在范围上突出移民安置区，兼顾库区；在对象上，以移民为主要帮扶对象，同时惠及水库周边群众。

3.2 帮扶内容及措施

三峡后续工作规划，针对三峡库区百万移民安稳致富问题，考虑库区经济基础差、人多地少基础性矛盾制约以及生态环境保护的压力，创新发展模式，提出了“两调一保三完善”的综合安置措施[2-3]，即发展生态产业园促进产业结构战略性调整，发展职业教育和技能培训促进移民劳动力向非农产业转移，对移民参加社会保障给予补助，进一步完善基础设施、公共服务设施和文化遗产保护方案，从就业、培训、保障等方面，系统、根本地解决移民群众生存、发展、安稳致富的问题，建设和谐稳定新库区。

借鉴三峡后续工作的实践经验，在总结国内水库移民发展规律的基础上，按照全面建成小康社会和实现社会主义现代化强国的目标要求，结合西部大开发、国家“一带一路”等发展战略，统筹城市、农村、库区和安置区发展进行整体规划，对我国水利水电工程移民后续发展帮扶规划的内容及措施提出以下建议[4]。

(1) 加强产业结构调整。按照党的十九大报告要求，结合库区实际情况，帮扶特色农业产业发展，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，实现农村移民和现代农业发展有机衔接；帮扶库区旅游业、物流业、商贸业等服务业发展，推进产业结构战略调整，促进一产业向二三产业转移；帮扶引导工业走集约化、园区化、生态化之路，整体上拓展环境容量，为移民群众提供更多的、可供选择的就业机会，解决移民群众稳定就业和持续增收的问题。

(2) 支持移民教育培训。针对不同年龄、不同技能的移民对象，根据需求，采取适宜、针对性培养培训方式，提高移民自我发展能力；鼓励移民自主创业，促进移民实现自我就业，使移民拥有一份持续稳定的生活来源[5]。

(3) 加强移民社会保障。党的十九大报告提出，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。在国家和地方现行社会保障政策框架下，将国家政策与移民安置补偿政策有机衔接，全面实施移民全员参保计划，适当补助个人缴费；统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，实现移民老有所养、病有所医、基本生活有保障，解除移民群众后顾之忧。

(4) 帮扶基础设施建设。基础设施是改善移民生存环境、生产和生活条件，促进农村脱贫致富奔小康的必备工程。要以提高移民生产效率为目标，进一步完善交通、农村饮水、农田灌溉等基础设施和社区公共服务设施，进一步开展产业配套建设，改善库区经济发展条件，服务民生，方便移民群众生产生活，提高库区移民群众生活质量，促进公共服务城乡均等化，建设和谐稳定新库区[5-6]。

3.3 帮扶费用筹措

三峡后续工作规划是一项具有特定目标、特定任务、解决特定问题的规划，后续工作资金以国家投入为重点，国家帮扶资金主要来源于按比例分配的国家重大水利工程建设基金和应由中国三峡集团承担的费用。国家投入的重点是移民融入社会化、市场化和城镇化过程中的基础性、保障性和公益性项目。地方政府承担发展的主要责任，与移民安稳致富相关的地方经济发展项目，由地方政府采用市场运作等方式筹集资金，国家给予一定扶持；库区农村饮水、长江中下游重点影响区部分项目等，充分利用已有资金渠道解决；移民群众发挥主动性、积极性，自力更生，建设美好家园。

我国的水利水电工程，要结合自身实际情况，多元化、多渠道筹集资金，保障后续帮扶发展项目的顺利实施，其资金来源可从以下5个方面争取[7]。

(1) 现有政府性资金，包括预算内投资和国债资金、扶贫资金、农业综合开发资金以及政府部门安排的各类建设基金和专项资金。

(2) 库区基金，从有发电收入的大中型水库发电收入中筹集，根据水库实际上网销售电量，按不高于0.8分/(kW·h)的标准征收，用于库区及移民安置区基础设施建设和经济发展规划、库区防护工程和移民生产生活设施维护、解决其他遗留问题。

(3) 业主受益分享，包括股权共享、建立发展基金、税收共享、优惠电价或税费、特许使用权费等多种效益分享机制。

(4) 大中型水库移民后期扶持基金，可选择现金直补到移民个人，也可采取项目扶持，还可以两者相结合，建议积极整合用于项目扶持的后续扶持资金和年度结余资金。

(5) 受益区分担，按照谁受益谁负责的原则，让水利水电工程的受益区开展对口支援和帮扶，承担部分帮扶项目资金。

3.4 帮扶时机选择

移民安置完毕后，进入生产生活恢复发展阶段，这一阶段既是移民社会关系重建、管理体系重构、公共利益调整、生产方式转变、风俗习惯和心理调适的过渡期，又是矛盾凸显期和发展的起步期，也是移民安稳致富的关键期。三峡后续工作规划正是在移民安置完成后的关键时期开始实施，起到了承上启下的衔接作用，促进了移民安稳致富和经济社会发展。同时，三峡移民补偿补助政策虽然也进行过一些调整，但与国内在建水库相比，建设期补偿标准偏低的问题比较突出，由于补偿中偏重淹没实物和实物重置成本，对城集镇迁建部分功能性损失、经营性损失和搬迁损失等未全面列入规划，移民迁建城集镇基础设施功能基本按照原规模、原标准进行建设，人均建设用地标准较低，造成城集镇移民中的部分居民生产恢复困难、移民迁建城集镇公共服务设施不完善，部分城镇也显拥挤，居住舒适度存在一定瑕疵，不能满足发展需要等诸多问题。这些问题虽然在三峡后续规划中进行了考虑，但对部分基础设施项目进行改建，难度大，也花费了更多资金；对城镇空间布局进行再优化的可能性较小。如果在移民安置规划及实施期能够统筹考虑移民和库区的发展要求，势必能更好地发挥规划与资金的有效作用。因此，移民发展帮扶要根据水利水电工程的实际情况，结合帮扶内容及要求，选择适宜时机开展。

对已完成移民安置任务的工程，建议结合移民安置和后续发展存在的问题，尽快启动后续帮扶规划的编制和实施工作，确保移民顺利实现从搬迁安置到发展致富的过渡。对处于前期工作阶段的工程，应用发展的观点、统筹的思路合理确定规划目标，将移民安置目标放在更大的时空范围中去考虑[2]。鉴于城镇、居民点空间布局形成后难以调整，重大基础设施项目建成后再改建需要更多投入的特点，建议基础设施建设宜适度结合区域经济社会发展需要，与移民安置同步投入，以收事半功倍之效果；考虑市场不断变化、技术不断进步的特点，教育培训、产业投入可在移民安置任务完成后持续进行，以适应市场竞争需要。总之，通过移民安置为地方经济发展注入启动资金，提供改变的机会；通过受益机制使移民能够分享到区域经济发展的效益，真正实现既解决移民问题，又推动地方经济发展，保障工程平稳运行的多重目标。

不同时机开展的帮扶，需妥善处理其存在的风险。对移民安置完成后进行的移民后续发展扶持的工程，应侧重在增强移民的教育培训、社会保障，以及改善库区市场环境的产业结构和基础设施建设方面，减少对已完成迁建的城集镇和居民点建设“翻旧账”或重复建设。对移民安置与帮扶同步开展、同期投入的工程，需要进一步研究帮扶的尺度，避免产生资金无底和规划难批的现象，也就是要处理好补偿与发展的关系，对项目业主、地方政府、受益区、移民个人等各方责任在规划中予以界定和明确，确保工程建设与移民安置、地方经济社会发展多赢。

4 结 语

三峡工程建设规模大、涉及范围广、移民人口多，三峡后续工作规划已历经7 a的时间检验，其移民安稳致富和促进库区经济社会发展措施初见成效，对其他水利水电工程具有一定示范效应和借鉴作用。目前，南水北调中线工程丹江口水库、瀑布沟水电站、金沙江向家坝、溪洛渡电站等都已经展开了移民后续发展帮扶的相关研究。移民后续发展帮扶的开展势在必行，希望本文能对开展移民发展帮扶范围、对象、内容、费用、时机等方面有所启发。