《黑河流域管理条例》立法刍议

张 婕，钱 卿，李 柯

（1.黄河水利委员会黑河流域管理局，甘肃兰州730030；2.西北政法大学 行政法学院，陕西 西安710063）

黑河是我国西北地区第二大内陆河，发源于祁连山中段，流经青海、甘肃、内蒙古三省（区），流域面积约14.29万km2。黑河属典型的资源性缺水流域，水资源严重匮乏。为了化解流域水资源紧缺引发的区域间水事矛盾，保护流域脆弱的生态环境，从2000年开始，国家对黑河干流水资源实施统一调度。黑河水量调度20 a，基本实现了国务院水量分配方案确定的分水目标，合理配置了流域生活、生产和生态用水，初步遏制了下游生态环境日益恶化的趋势并使局部地区得到恢复和改善，缓解了区域间水事矛盾，产生了显著的生态、社会和经济效益，被誉为“一曲绿色的颂歌”。

当前，新时代治水矛盾的深刻变化，决定了水利工作要贯彻习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针，落实“水利工程补短板、水利行业强监管”治水总基调。在黑河流域，进一步的工作方向在于“打造西北内陆河流域管理标杆”，实现黑河流域管理各项工作的可持续发展。黑河流域综合治理能力的有效提升，离不开法治特别是立法工作的引领、推动、规范和保障。《黑河流域管理条例》（以下简称《条例》）的制定，对于实施流域综合治理、推进生态文明建设、加强法治建设工作，都有着重要而迫切的现实意义。在新的形势下，亟需构建和完善以《条例》为核心的黑河流域管理法律体系，打造西北内陆河流域法治化治理的标杆。

1 《条例》立法的必要性

黑河流域管理及其法治化建设面临的紧迫挑战和更高要求，决定了《条例》立法的必要性。基于黑河流域管理的现实情况和发展趋势，《条例》立法的必要性可主要从以下5个方面来详细分析。

1.1 制定《条例》是加强黑河流域综合治理的需要

黑河流域及其管理的特殊性、重要性和复杂性决定了专门开展《条例》立法、加强黑河流域综合治理的必要性。

（1）黑河流域水情具有典型特殊性。黑河是西北地区第二大内陆河，也是唯一跨省（区）的内陆河。流域干旱少雨，蒸发强烈，上、中、下游地区差异性较大。河川径流可明显地划分为径流形成、利用和消失区：上游祁连山区降水较多，又有冰川融水补给，下垫面为石质山区且植被良好，是黑河径流的形成区；中游河西走廊和下游阿拉善平原南部，降水少而蒸发强烈，上游来的河水被大量引用，径流量沿程减少，属于径流利用区；下游尾闾附近，地下径流和余留的河川径流以土壤潜水层蒸发和流入居延海水面蒸发的形式为尾闾地区生态消耗，属于径流消失区。河川径流水量年内分配不均，上游来水每年 10月至翌年2月占全年的17.4%，3—5月占14.8%，6—9月占67.8%。地表水、地下水转换频繁，地下水资源量主要由河川径流转化补给，地下水与河川径流不重复量仅为3.33亿m3。在用水现状方面，黑河流域以生产、生活用水为主，生产、生活用水与生态用水之间的矛盾比较突出。从用水量的地区分布看，用水量主要集中在中游，上、中、下游特别是中、下游地区用水矛盾比较突出。参考流域管理较为成熟的美国、日本、澳大利亚等国家的经验，“一个流域一部法律”是最适宜的立法模式。黑河流域呈现出与其他流域截然不同的特殊性，有着自身独特的自然、地理和水情，因此需要专门开展《条例》立法。

（2）黑河流域管理具有极端重要性。黑河在行政区域上跨越青海、甘肃、内蒙古三省（区），以及我国重要的国防科研基地东风场区。上游祁连山国家级自然保护区、中游张掖国家级湿地保护区、下游额济纳绿洲共同构筑起了祖国西北生态屏障，是全流域人民生产生活和国防科研事业的重要依托，涉及生态友好、经济发展、社会稳定、民族团结、国防科研等方面。下游地区的河道断流、湖泊干涸、草场退化、沙尘暴肆虐等生态环境问题，使得黑河下游成为华北地区沙尘暴的源头，威胁我国北方地区的生态安全，引起了党中央、国务院和社会各界的高度重视。黑河流域所处的河西走廊地区，是国家实施“一带一路”倡议的核心节点区域。因此，黑河流域管理对于促进流域的生态友好、经济发展、社会稳定、民族和谐、军民团结，保障“一带一路”倡议的实施有着重要意义，需要专门开展《条例》立法。

（3）黑河流域管理具有高度复杂性。黑河流域管理涉及三省（区）地方各级政府和有关部门，还有两个重要的国防单位，以及专门成立的黑河流域管理局等单位，涉及水利、生态环境、自然资源、农业、林草、电站等不同部门。在流域管理中，水资源是关键要素，水资源管理是流域管理的根本抓手，而流域的整体性决定了流域管理的系统性，不仅要管理好水资源，而且必须规范农业开垦、工业建设、旅游开发、国防科研等其他方面的活动。因此，需要通过制定《条例》来推进黑河流域的综合治理。与此同时，黑河还存在着流域管理手段单一和偏弱等问题。巩固黑河近期治理和水量调度成效，需要通过制定《条例》来确立黑河流域管理的长效机制，强化黑河流域综合治理手段，确保流域治理的目标得以实现。

1.2 制定《条例》是推进流域生态文明建设的需要

十八大以来，党中央、国务院对大力推进生态文明建设作出全面部署，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。十八大报告突出强调加强生态文明制度建设，指出“保护生态环境必须依靠制度”，通过建立体现生态文明要求的各项制度，来落实尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。习近平总书记在十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。生态文明法律制度建设是制度建设中不可或缺的重要一环。

黑河是典型的生态脆弱型流域，加强生态文明制度建设对于黑河流域有着特殊而又重要的意义。黑河流域干旱少雨，蒸发强烈，大气干旱是永久性的，流域内主要水源是发源于祁连山的黑河干流及其支流来水，生态环境极为脆弱。随着人口的增长和国民经济的发展，灌溉面积不断扩大，农业、工业和其他部门用水量迅速增加，水资源供需矛盾日益突出。在很长一个历史时期，黑河流域农业、工业和其他产业的发展是以牺牲生态为代价的，而日益严重的水危机和生态危机又反过来制约经济社会的发展，并加速更大范围内的水危机和生态危机。习近平总书记2018年5月18日在全国生态环境保护大会上的讲话中，以河西走廊、黄土高原曾经水丰草茂，但由于毁林开荒、乱砍滥伐，致使生态破坏、经济衰落的历史教训为例，指出“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，阐述了加强生态文明建设的重大意义［1］。因此，如何根据流域和区域水资源条件，通过合理确定水土资源开发规模、优化调整产业结构、强化节水治污、实施生态调水等措施，开展流域生态修复与综合治理，是黑河流域亟待应对的现实难题。

黑河流域的特殊水情，决定了水生态文明建设是黑河流域管理的重中之重。这要求通过制定《条例》来全面贯彻党的十八大以来关于生态文明建设战略部署，把生态文明理念融入到流域水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节，大力推进水生态文明建设，完善水生态保护格局，实现水资源可持续利用，提高生态文明水平。

1.3 制定《条例》是落实最严格水资源管理制度的需要

国务院于2012年1月发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（简称《意见》），明确了水资源管理“三条红线”的主要目标，对加强流域综合管理提出了更高要求。具体来说，就是始终坚持把节水型社会建设作为解决流域水资源问题的根本性、战略性措施，确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污3条红线，充分发挥红线约束调节作用，从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。该《意见》还要求“抓紧完善水资源配置、节约、保护和管理等方面的政策法规体系”。

黑河流域属于极度缺水区域，实行最严格水资源管理制度尤为必要和紧迫。黑河流域处于我国西北干旱地区，年降水量小，蒸发量大，有水则为绿洲，无水则为荒漠，属资源型缺水地区，区域水资源难以满足当地经济社会发展和生态平衡的需要。据统计，黑河流域水资源总量为28.1亿m3，可供水量为16.3亿m3，而区域实际需水总量为20.4亿m3，经济生活发展需水量严重超出了水资源承载能力。立足于当地的水资源条件，实行最严格水资源管理制度，合理安排生活、生产和生态用水，是流域经济社会和生态环境协调发展的必然要求。为此，需要进一步细化“三条红线”指标体系，落实建设项目水资源论证、取水许可等制度，建立健全节约用水激励机制，建立规划水资源论证制度，同时加强监督管理，严禁开荒扩耕，确保生态用水。这要求从流域水资源统一管理的高度，通过《条例》立法贯彻落实最严格水资源管理制度。

1.4 制定《条例》是保障流域枢纽工程建设和运行的需要

流域枢纽工程涉及到全流域水资源的配置和上下游生活、生产和生态用水关系的协调。2013年10月26日，《黑河黄藏寺水利枢纽工程项目建议书》获批复，这标志着黄藏寺水利枢纽工程正式立项。在建的黄藏寺水利枢纽位居黑河东、西两岔汇合口以下，承担的任务以合理配置生态和经济社会用水为主，兼顾发电。该枢纽具有有效调节水资源、适时向中下游供水，替代中游平原水库、减少蒸发渗漏损失，改善中游灌区的引水条件，促进灌区节水改造等功能。

黄藏寺水利枢纽作为流域控制性骨干工程，其建设和运行需要完备的流域管理法制与之相适应。国家发展和改革委员会在《黑河黄藏寺水利枢纽工程项目建议书》的批复中，明确提出要加快《黑河流域管理条例》的出台进程。工程建设和运行过程中的各种法律关系和法律问题，都需要通过流域立法来加以明确和应对。同时，流域枢纽工程为黑河水资源统一管理和保障水量调度创造了条件，而制定《条例》将有助于保障枢纽工程效用的发挥。因此，为保障流域枢纽工程的顺利建设和有效运行，有必要尽快开展《条例》立法工作。

1.5 制定《条例》是完善流域管理法治化建设的需要

制定《条例》是化解黑河流域现有立法的法律层级偏低、法律效力偏弱、调整范围偏窄问题，完善流域管理法治化建设的需要。

（1）黑河流域水资源管理的开展，涉及到多地区、多部门、多行业。在调整地区间或部门间的具体问题时，虽然有水利部颁布《黑河干流水量调度管理办法》（简称《办法》），但仍然缺乏必要层级的法律规定。因此，有必要由国务院来制定行政法规位阶的《条例》。

（2）针对黑河流域的开荒扩耕、电站无序开发等一系列问题，《办法》中所规定的条款不能很好地实施，存在着执行力不强，责任追究流于形式，惩罚对象不明确等问题。这些不足都极大地限制了黑河流域综合管理。因此，有必要通过制定《条例》来强化黑河流域立法相关规定的法律效力。

（3）以《办法》为代表的现有立法调整范围偏窄，仅限于水量调度，并不是一部流域综合性法规，因而具有不完整性以及时代局限性。黑河流域水资源管理的发展趋势，是从单一的水量调度升级为流域水资源的综合治理。与之相对应，法规体系的重心也应从水量调度管理办法转换为包括水资源的科学管理、合理配置、高效利用和有效保护在内的全流域综合治理条例。因此，迫切需要制定一部高位阶、综合性的黑河流域综合治理“基本法”。

2 《条例》立法的可行性

黑河流域管理及其法治化建设长期以来取得的成效为《条例》立法奠定了坚实的实践基础，决定了《条例》立法的可行性。制定《条例》在立法环境、立法时机、立法基础和立法借鉴等方面都具有现实可行性。

2.1 制定《条例》在立法环境方面的可行性

党的十八大以来开创的法治建设新局面为《条例》立法营造了良好的大环境。十八届四中全会将全面推进依法治国列为“四个全面”战略布局，关于法治的论述贯穿于改革发展全过程，覆盖了经济、政治、文化、社会、生态文明建设全领域，包含了立法、执法、司法、守法等法治建设的各方面。新形势、新任务对加强水利法制建设提出了新的更高要求。

中央水利工作会议强调要尽快构建适应我国国情和水情的水法规体系。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》要求“建立健全水法规体系，抓紧完善水资源配置、节约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保持、流域管理等领域的法律法规”，到2020年“基本建成有利于水利科学发展的制度体系”。经国务院批准的《水利发展规划（2011—2015年）》要求“进一步完善适合我国国情水情的水法规体系”。近年来，水利部不断提出要牢固树立依法行政观念，坚持依法治水、依法管水，不断提高水行政主管部门的公信力和执行力。水利部鄂竟平部长指出，要从法制入手，完善水利监管制度体系，同时要根据实践发展对相应规章制度进行修改完善，条件成熟时启动立法程序，使水利监管实践中行之有效的经验及时上升为法律［2］。

国家一直高度重视依法管理黑河流域。开展《条例》立法是总理办公会的明确要求。在2001年2月21日第94次总理办公会议审查《黑河流域近期治理规划》时，时任总理朱镕基同志在会上强调指出：从长远看，要搞好流域立法，用法制和经济手段管理水资源，同意抓紧制定《黑河流域管理条例》。水利部、黄河水利委员会等各级领导对《条例》做了重要批示，《条例》立法被作为保障黑河治理的一项重要手段。尽快推动《条例》立法得到了各级领导和上级部门的认可和支持，是当前各部门的一致共识，因而有着良好的立法环境。

2.2 制定《条例》在立法时机方面的可行性

通过制定《条例》，推动黑河流域依法治水，加强流域法治化建设，可谓恰逢其时，在立法时机上具有充分的可行性。

一方面，在全国层面，流域立法正在稳步推进之中。近年来，我国流域管理立法受到了越来越多的重视。《水法规体系总体规划》（水政法〔2013〕28号）把“适应强化流域管理的要求，完善流域规划、水量调度、水资源保护的法律法规”列为水法规体系建设的五大主要任务之一。《长江法》《黄河法》《长江干支流水库群统一调度与管理条例》《三峡水库管理条例》《南四湖管理条例》《长江河口管理办法》等一大批流域管理相关的法律、法规和规章被列入水利部立法规划。流域管理立法取得了极大进展，越来越多的流域立法得以推进和出台。在中央层面，国务院2011年正式颁布了《太湖流域管理条例》，各地也颁布了一些涉及流域管理的地方性法规，例如《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》《陕西省渭河流域管理条例》等。《长江保护法》被列为十三届全国人大常委会立法规划的一类项目，并且纳入到2019年全国人大常委会立法工作计划。

另一方面，在黑河层面，黄藏寺水利枢纽工程项目的获批在一定程度上为加快《条例》的出台提供了良好时机。《黑河黄藏寺水利枢纽工程项目建议书》明确提出要加快《黑河流域管理条例》等法规立法工作进程，并将其作为开展黄藏寺水利枢纽工程的重要支撑。黄藏寺水利枢纽工程的立项和实施，无疑是推动《条例》立法工作尽快开展的契机。

2.3 制定《条例》在立法基础方面的可行性

法律并不是凭空产生的，而是对事实的确认和提升。“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”［3］。因此，一项立法的成功，取决于其是否具有扎实的立法基础。对于《条例》立法来说，在黑河流域管理开发的过程中已经产生了很多成熟的政策制度，探索了成功的经验做法，这些都为制定《条例》提供了丰富的素材。黑河流域管理及其法治化建设长期以来取得的成效为制定《条例》奠定了坚实的立法基础。

20 a来黑河流域管理和水量调度工作的开展为制定《条例》积累了宝贵的经验。黑河流域综合治理工程实施以来，流域管理机构及有关部门以生态建设与环境保护为根本，以水资源的科学管理、合理配置、高效利用和有效保护为核心，上中下游统筹考虑，工程措施和非工程措施结合，生态效益与经济效益兼顾，以国务院确定的分水方案为依据，在加强全流域水资源的统一管理和调度的同时，强化节水，推行定额用水制度，以水定发展，调整产业结构，实现人口、资源、环境和经济社会的协调发展。黑河流域形成的全面建设节水型社会、促进经济与社会可持续发展的崭新思想理念和流域管理的成功经验，为流域管理立法提供了宝贵的实践经验。通过制定《条例》可以将这些成功经验上升为法律制度。

与此同时，黑河流域法治化建设取得了长足进步。根据黑河流域综合管理和经济社会发展的现实需要，以有关法律法规为依据，国务院、水利部和流域机构先后颁布了《黑河流域近期治理规划》《黑河水资源开发利用保护规划》《黑河干流省际用水水事协调规约》《黑河干流水量调度管理办法》《黑河取水许可管理实施细则》等流域管理规章和规定为黑河流域依法治水、依法行政提供了法律依据。黑河流域法治化建设的成功经验，为下阶段流域管理立法及相关制度的完善提供了可供借鉴的经验。站在现有规章制度的“肩膀”上，《条例》立法可以汲取成功经验，完善不足之处，实现黑河流域立法工作的整合、提升和超越。

2.4 制定《条例》在立法借鉴方面的可行性

国内外流域管理立法经验可以对《条例》的制定起到很好的借鉴作用，因此，制定《条例》在立法借鉴方面具有可行性。

国外流域管理的一个鲜明特点是注重流域立法，各国都把流域的法制建设作为流域管理的基础和前提，美国、英国、法国、日本、澳大利亚等发达国家都有着较为成熟的流域管理立法。此外，流域管理立法须因事制宜、因地制宜、因时制宜，既尊重水事规律又体现流域特征，往往一个国家（如美国）内部各流域之间的管理体制各不相同。尽管各国在管理体制、管理范围、管理性质、管理方法、管理目标等方面存在一定差异，但在重视公众参与和监督，立法形式的多元化，在立法和执行过程中重视民主协商和统筹各方利益，流域统一管理、综合治理的理念等方面，都有着很多成功和先进的经验，给《条例》的制定很多有益的启示。

就国内而言，流域管理立法已经初步形成体系，既包括《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》等涉水法律法规的分散规定，也包括《太湖流域管理条例》《陕西省渭河流域管理条例》《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》等单个流域立法的集中规定。无论是在立法宗旨、立法原则、立法框架等宏观方面，还是在流域管理体制、流域规划、水资源保护、水污染防治、保障机制和监督措施等微观方面，已有的国内流域管理立法经验都可以为《条例》的制定提供借鉴。

3 《条例》立法框架的初步构想

在厘清流域管理基本范畴、确定重难点问题的基础上，有必要进一步在《条例》立法整体框架的统筹下，明确《条例》立法的基本内容。一方面，立法框架的设计不宜贪多求全，不求面面俱到，对于《水法》等上位法已作出规定并能够直接适用于黑河流域的，《条例》不应再作规定，避免重复立法；另一方面，立法框架的设计应当强调问题意识，做到有的放矢，紧扣黑河水情，突出流域特色，在现行水法规的框架下兼顾可行性与创新性。在上述原则指引下，建议《条例》立法框架包括总则、流域水资源规划、流域水资源配置与调度、流域水资源节约保护与开发利用、流域水生态环境保护、流域水利工程管理和保护、保障措施、法律责任、附则。

3.1 总 则

总则是对《条例》立法目的、适用范围和基本原则等总体问题的纲领性概括，具有统领和指导其他各章的作用。此部分内容建议包括立法依据、立法目的、适用范围（流域范畴）、基本原则、管理体制（流域管理主体及其职权职责）等。

3.2 流域水资源规划

流域水资源规划是流域水资源综合管理的前提和基础。此部分内容建议包括流域综合规划及各项专项规划，规划制定与修改的指导原则、主体和程序，规划的法律地位、效力及执行，规划和建设项目水资源论证等。

3.3 流域水资源配置与调度

流域水资源配置与调度是黑河流域管理的首要任务和核心抓手。在总结现有工作经验和提升《办法》实施成效的基础上，此部分内容建议包括流域水量分配方案的制订、批准、执行、修改及效力，年度水量调度方案和计划的编制，常规水量调度、应急水量调度、水库群联合调度等工作制度。

3.4 流域水资源节约保护与开发利用

黑河是典型的缺水型流域，如何加强和确保流域水资源的合理开发、高效利用与永续保护是流域水资源管理的当务之急。此部分内容建议包括节水型社会建设、取水许可、用水总量控制、用水需求管理、水资源用途管制、水资源费（税）征收、水权水价水市场、地下水开发利用与保护、水域岸线管理保护、水能资源开发利用等。

3.5 流域水生态环境保护

黑河流域生态环境极度脆弱。以水资源管理为主要抓手，强化水生态环境保护，落实水生态文明建设，是黑河流域管理的应有之义和终极目标。此部分内容建议包括生态调水、生态恢复、生态补偿制度、水土保持、水污染防治、水功能区管理和保护、涉水突发生态事件的应急处理等。

3.6 流域水利工程管理和保护

此部分内容建议包括水利工程的审批、建设、运行、维护和监管，水工程建设规划同意书制度，各类水工程设施的保护制度。

3.7 保障措施

保障措施是指为了确保流域管理目标实施而制定的配套工作机制。此部分内容建议包括水事纠纷预防和调处机制，流域水利（含水文）、气象、环保、农业、国土等各部门监督监测和信息共享机制，联合执法监督检查机制，经费保障机制等。

3.8 法律责任

此部分建议在现行《水法》《环境保护法》《水土保持法》《水污染防治法》《监察法》《公务员法》等上位法框架下，对接最严格水资源管理制度和河（湖）长制等政策精神，进一步明确各级河长职责（包括水量调度行政首长责任），进一步细化违反《条例》规定事项应承担的相应法律责任和处罚措施。

3.9 附 则

附则一般是对立法相关的技术性事项作出的补充规定。此部分内容建议包括《条例》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。

4 结 语

制定《条例》十分必要和迫切，各方面的条件和时机业已成熟。基于此，有必要顺应形势，把握时机，扎实推进《条例》立法工作。通过由国务院制定行政法规性质的，适用于黑河流域综合治理事项的条例，积极构建以《条例》为核心，以部门规章、行政规范性文件为补充，包括流域水资源规划、水资源配置与调度、水资源节约保护与开发利用、水生态环境保护、水利工程管理和保护等方面的法律体系，不断推动流域管理的法治化进程，充分发挥立法对黑河流域管理的引领和推动作用，为黑河流域的综合治理和可持续发展提供强有力的法律支撑和制度保障。