乡村振兴中乡镇政府职能转变困境定位与路径探析

□刘星雯

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，明确提出要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，实现“农业强、农村美，农民富”。乡镇政府位于我国五级行政体制的基础，代表国家对乡村社会进行治理，是乡村治理体系中落实乡村振兴最具体任务的责任主体。乡村振兴战略实施中，会愈加突出农民的主体地位，市场在资源配置中的决定性作用将日益加强，乡村治理体系和治理能力的现代化是其必要保障。国家会出台一系列惠农政策，为乡村社会投入更多国家资源、吸引更多社会资本。这就为乡镇政府职能转变提出了新的要求，也提供了新的契机。然而，当前乡镇政府在职能转变上存在诸多困境，乡镇政府必须结合乡村振兴具体要求，对职能进行合理定位，进而探寻出更加有针对性的解决路径。

一、乡村振兴中乡镇政府职能转变的困境

毋庸置疑，随着历次行政体制机制改革，乡镇政府职能转变已取得了比较丰硕的成果，为在乡村振兴中发挥主导作用打下了坚实基础。然而，多种因素的共同影响使乡镇政府职能仍存在缺位、越位、错位现象，在一定程度上陷入了转变困境。

（一）乡镇政府权责不对等

凭借政治权威，上级政府往往将本级职责强行摊派给乡镇，而对乡镇经济社会发展至关重要的项目资金及执法权力又都集中分布在垂直管理部门手中，乡镇政府虽是一级政府，却承担了绝大部分下移的事务，权力空间被严重侵蚀，基本演变为县政府的派出机构，形成了“权在县里、钱在线上、责在乡镇”的权责倒挂局面。乡镇政府“干什么”，完全由上级党委政府签订的责任书、制定的考核细则来决定，使乡镇基本失去了自主权。乡镇政府基本没有行政执法权，却要经常开展“执法”活动，出了事故，还要被追责，本是责任主体的县级部门却变成了督查主体。

（二）乡镇政府财力匮乏

乡财县管体制下，在财力向上集中的同时，事权却逐渐下移，乡镇政府需承担的公共产品供给职责越来越重，乡镇政府只能依靠上级转移支付，辅以“一事一议”村民集资。作为同样经常面临财政困境的县级政府，依凭相对强势地位挤压乡镇政府财政空间是其摆脱财政困境的一条主要途径。多数乡镇仍以农业生产为主，工商业税收较少。财力的匮乏，导致乡镇政府在不能够开源的情况下，只好“节流”，尽量减少公共支出数额，从而勉强维持自身生存与运转。

（三）乡镇政府缺乏合作网络

乡镇政府是乡村治理体系中的责任主体，应该发挥主导作用，农民群众是乡村治理体系中的参与力量，处于乡村发展的主体地位，然而，农民的低参与度使乡镇政府缺乏合作网络，经常处于孤掌难鸣的境地。农村社会精英和青壮年流失严重，乡村成了老人、妇女、儿童、病弱残障人士的留守地。在外人士无意参与村庄事务，在家的农民很多已经习惯于被管制、习惯于服从命令，即使参与，也往往表现为选择性参与，对自己有利的趋之若鹜，对自己没有直接利益的漠不关心。农民受教育程度普遍不高，缺乏法治观念，遇到问题往往信权不信法，缺乏制度化的多元合作途径。信访成为目前农民表达个人期望的主渠道，然而，却不乏一些农民通过非访谋取个人利益，严重破坏了治理工作秩序与程序。

（四）乡镇政府与村民自治组织关系错位

从乡政村治的制度设计来看，乡镇政府与村级自治组织就是指导协助关系，然而，现实中却异化为领导关系。近年来，由于村庄精英流失严重，宗族势力、黑恶势力在村庄内部仍有很大影响，村委会选举势力角逐激烈，村民对自身选举权利漠视、贿选事件时有发生等原因，一些地方的村级自治只是村干部依据自身利益所进行的村干部自治。一些村选举出的村委会成员存在年龄偏大、责任意识较差、治理能力不足、法治观念不强等问题，在管理村庄事务时力不从心或者心不在焉，导致在一些事情上，比如矛盾纠纷调解、协助维护社会治安、发展村集体经济、整治村庄环境等方面出现问题或缺位。乡镇政府迫于上级压力，只好越俎代庖，造成了对村级的干扰，也加大了自身行政成本。

（五）乡镇干部成长机制不健全

1.激励资源稀缺。大多数乡镇办公条件简陋，工作环境艰苦，进城下村交通开支较大，而工资却和县直单位一个标准，福利待遇少之又少。晋升空间狭窄，大多数人提拔无望，绩效考核走形式，干得多反而容易出错，引来责备，甚至是被追责处理。

2.教育培训匮乏。乡镇干部的日常被各种繁杂琐碎的工作缠绕，又没有相应的培训教育机制来保证，导致乡镇干部在思想、作风、能力、政策水平等各方面成长较慢，多数时候仍在用毫无技术含量的低效率、高消耗、低质量的方式开展工作。

3.人才引进困难。在定编之后，十几年来乡镇新进人员只有少量的大学生村官、公务员、选调生以及从县里调整过来的干部。新进人员往往以乡镇为跳板，遇上机会就参加遴选、公考或通过调动，争取到上级部门工作的机会，乡镇干部队伍缺乏新鲜血液。

二、乡村振兴中乡镇政府职能的合理定位

想要走出职能转变困境，乡镇政府首先要明确自身在乡村振兴中的职能定位。对照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，乡镇政府应当对其职能进行新的调整与深化，从而形成更加合理明确的职能定位。

（一）宏观引导职能

“产业兴旺”是乡村振兴的重点。乡镇政府应根据本地自然资源、区位优势、人文环境、产业传统等，加强对产业发展的宏观引导。制定本地长远发展规划，强化土地利用规划、产业发展规划、城乡规划、文化与生态旅游等各类规划的衔接。以刚弹结合的乡村规划，应对乡村振兴带来的市场资本大潮对本地的冲击。探索土地资源流转，盘活农村资产，既增加农民收入又保障农民权益。因地制宜引导乡村产业升级，构建绿色产业链，采取多种手段提供金融服务，集聚创业人才，加强产业宣传，打造特色品牌，建立规范有序的市场环境，不断增强乡村“造血”功能。

（二）环境治理职能

“生态宜居”是乡村振兴的关键。随着乡村振兴战略的实施，进入乡村的人口和产业必然增多，必将加大生态环境压力。乡镇政府应加强环保宣传和环境监控，标本兼治，优先发展生态产业，构建绿色生态系统，以应对环保压力的升级。从推进三线入地、雨污分流、卫生厕所、垃圾集中处理、生态养殖、合理规划村庄布局、科学使用农药等方面改善农村人居环境。引导村民建立自我管理的村庄保洁机制。下大气力治理河流、坑塘堰坝，对沟壑荒山进行修复。加强日常生态监控，不乱砍一棵树、乱烧一块山，提高环境承载力。

（三）文化建设职能

“乡风文明”是乡村振兴的保障。人的聚集和交流是文化形成发展的基础。乡镇政府要积极制定优惠政策，如优化金融服务、减免或返还税收、提供用地用电扶持、放低市场准入门槛等，吸引外出村民的回归和外来人才的扎根，形成新的社会连接，以人才集聚使乡村重新焕发活力、渐趋和谐稳定。在此过程中，大力弘扬传统文化，保护优秀农耕遗产，促进传统技艺的传承、创新与产业化发展，加大传统村落、传统建筑、文物古迹和历史文化村落的保护力度，形成具有时代精神和地方特色的乡村文化。

（四）社会管理职能

“治理有效”是乡村振兴的基础。对于乡镇政府而言，加强社会管理是实现治理有效的重要途径之一。乡镇政府应坚持以人为本，强化执行职能，大力支持并强化指导村民自治，推进基层民主健康发展。大力培育服务性、互助性、公益性农村社会组织，在社会协同、公众参与的前提下，落实好各项社会管理任务。将各项涉农工作纳入法治化轨道，加大农村普法力度，培养公民精神。深挖乡村社会蕴含的道德规范，与社会主义核心价值观相结合，加强道德教化。推进治安防控和公共安全体系建设，妥善处理群体性事件，实现管理精细化精准化。

（五）公共服务职能

“生活富裕”是乡村振兴的根本。这不仅需要拓宽农民增收渠道，更需要不断加强公共服务，推进城乡公共服务均衡化发展，让农村居民与城市居民共同分享现代化发展成果。主要包括教育、医疗、卫生、社会救助、社会保障等公共资源供给，道路、桥梁、能源、网络、治安监控、农田水利等基础设施建设，改水、改电、改房、改厨、改厕、改卫等生活条件改善，以及农业信息提供、科技实体辐射、中介组织专项服务、龙头企业牵引服务、农业技能培训等农业生产性服务。

三、乡村振兴中乡镇政府职能转变的路径探析

在明确职能定位的前提下，要想实现乡镇政府职能的科学有效转变，就必须系统探寻可行路径，为乡镇政府职能转变扫除障碍、创设平台。

（一）建立明晰合理的县乡权责体系

1.厘清县乡政府权责边界。着力推行权力清单制度。贯彻“法无授权不可为”的原则，对于乡镇政府没有管理权限的事项不得通过政治权威随意摊派给乡镇政府。按照权责一致的原则，需要乡镇政府履行职责的事项就必须赋予其相应权力。对于清单外事项，要按照“谁交办、谁出钱”的原则落实责任，避免出现乡镇“无权”“出钱”还要“背锅”的尴尬局面。

2.明确乡镇政府与垂直部门职权。要按照统一、精简、全面、相对独立的原则，探索实行大部门体制，解决部门分工过细、职责交叉重叠、权力分散交织等问题给乡镇政府带来的多头应付、无所适从、负担沉重的难题。严格限制对“属地管理”责任的滥用，坚决杜绝权力部门往乡镇丢包袱、抛担子，减少乡镇干部履职风险。积极锻造法律意识强、专业素养高的执法人员队伍，构建行政联合执法机制。赋予乡镇领导对镇直单位人员一定的人事考核权，提高乡镇政府协调力度。

3.适度增加乡镇政府财权。上级财政要加强对地方财政的支持力度，将一般性财政转移支付占比和专项拨款保障水平逐步提升，为基层政府提供更稳定的财政保证。

（二）构建政府主导的多元合作网络

农民是乡村振兴战略中的实干家，只有农民动起来干起来，乡村才能兴起来。乡村振兴中，乡镇政府作为方针政策的执行者、各方利益的协调者、公共服务体系的构建者、现代农业的引导者和新型农民的培育者，首先要发挥好自身主导作用，其次要充分调动农民积极性、主动性，构建起多元主体参与的合作网络，才能实现职能的顺利转变。

1.积极培育公民社会。乡村公民社会的形成有赖于农民个体的成长，也有赖于农民组织的发展。乡镇政府应首先加强对农民的教育，提高农民文明素养，引导农民树立法治思维，打造职业农民和农业管理人才。其次，加强与群众的互动合作。以农民组织为中介，整合农村分散的单个农户利益，让农民与乡镇政府形成参与、协商、合作的对话机制。

2.积极拓展多元合作领域。构建公共服务合作供给网络。通过合同外包、委托代理等方式，加快建立社会化公共服务体系，弥补乡镇政府自身资源的不足，提高供给效率和质量。构建社会管理协同创新网络。积极发挥各种“准政府组织”的基础性、渗透性作用，促使婚姻矛盾、邻里纠纷等社会问题，留守老人、留守妇女和留守儿童等弱势群体的管护问题，艾滋病患者、精神病患者、吸毒人员等高危群体的监管问题等的解决。构建公共决策全民献智网络。集结群众智慧，平衡各方利益，共享发展红利，维护社会稳定，促进民主理念在乡村生根发芽。

（三）健全绩效考核与监督问责制度

乡村治理体系和治理能力的现代化离不开绩效考核与监督问责体系的现代化。要彻底扭转过去重考核、轻监督，考核与监督混为一谈的局面。绩效考核重在工作效率和质量的提高；监督问责重在对权力的制约，促进依法行政，惩戒行政不作为和滥作为。在绩效考核和监督问责中，要提高基层群众的参与度，形成自上而下与自下而上相结合的制度体系。

1.构建公众导向的绩效考核体系。根据乡镇政府所承担的职能来制定考核内容，取消各级各类不必要的考核，实现绩效“瘦身”。将招商引资等经济发展指标权重适度降低，把公共服务、社会管理、环境保护等指标权重相应提高。要根据考核结果对基层干部实行正负激励，同时，发现带有普遍性的问题，找出症结，从根源上解决，为乡镇政府顺利履职不断扫除障碍。

2.构建社会公开的监督问责体系。将监控重点放在权力下放后的核心职能部门和关键岗位。建立责任清单，实现责任到人，实行常态化监督，建立容错纠错机制。重大决策、重大事项实行终身问责制。利用微信、微博、政府客户端等网络媒体和电子技术，推进乡镇政府工作信息化、公开化。

（四）强化推进基层民主自治

在乡村振兴战略实施中，基层民主是实现治理有效的前提条件。

1.完善村民自治法律及村规民约。在集思广益的基础上引导村民建立完善村规民约，以村民对村规民约的认同凝聚村民共识，提高村民的归属感与集体意识，从而积极参与到村庄事务的治理中。

2.乡镇政府回归指导地位。乡镇政府要将自身角色准确定位于指导和服务村民自治建设上来，大力开展对村委会的教育培训，科学指导村委会正确理解国家方针政策和法律法规，提高他们的法治意识、为民服务意识、民主意识和发展意识，引导他们制订本村发展规划和村规民约，将精力集中在带领村民致富、倡树新风正气上。

3.着力创设民主法治环境。加大扫黑除恶工作力度，强力打击农村非法宗教活动和境外渗透活动，持续巩固农村基层政权，捍卫村民自治的民主权威。提高村民法治意识和公民意识，积极引导村庄顽固宗族势力利用现代法治思维想问题、解决问题，建设和谐平等的村庄环境。

（五）营造成长型干部环境

乡镇干部是农民的引路人，乡镇干部的强参与性是农民主体作用发挥的引子。因此，要积极营造成长型的干部环境，为乡镇干部在乡村振兴中不断提高素质能力和工作动力、当好乡村引路人开辟道路、搭建台阶。

1.完善对乡镇干部的激励机制。要随着经济发展，不断增加乡镇干部收入，尽可能让他们的生活和工作条件相对“体面”，与他们付出的辛劳、承受的压力相匹配。改善乡镇干部的职务晋升空间，不拘一格任用人才，建立对特定事项的激励体系，以具体的事业凝聚人心，减少懒政怠政行为。

2.加强对乡镇干部的教育培训。紧密联系乡镇工作实际，加强政策法律法规方面的专题培训，加强计算机应用技术的培训，使乡镇无论男女老少都能适应当前办公自动化、信息化的要求。在纪律允许的情况下，多组织乡镇干部去先进地区、红色基地参观学习、开阔视野、增强党性、激发干劲、拓展工作思路。鼓励支持乡镇干部通过自考、成教、在职研究生等途径在原有学历水平上继续提升。

3.加大对乡镇政府的人才输入。不断加大大学生村官、选调生、公务员等人才进入乡镇一线的数量，通过发放住房补贴、给予组织优待、增加提拔机会等措施积极留住人才。建立完善从乡镇事业单位、民营企业、村干部、新型农业经营主体中推荐选拔公务员制度，将更多本土优秀人才纳入乡镇干部队伍中来。