改革开放四十年与中国人口大流动

肖子华

(国家卫生健康委流动人口服务中心，北京 100191)

2018年，是我国的改革开放事业迎来40周年的重要历史节点。40年来，在中国共产党的坚强领导下，中国取得了举世瞩目的发展成就，开创了中国特色社会主义现代化建设新局面。改革开放解放和发展了生产力，激发了经济社会发展的活力，带动了对农村劳动力的巨大需求，拉开了中国大规模乡城人口流动和迁移的序幕，为中国经济发展和制造业大国的形成奠定了人力基础，也大大促进了中国城镇化的快速发展，加快了中国整体现代化进程。

党的十九大开启了我国全面建设社会主义现代化国家的新征程，站在新的历史起点上，非常有必要对40年来我国流动人口变化的历史脉络进行梳理，总结其变化规律，探索成功经验。按照党的十九大提出的新思想、新战略、新部署，分析未来人口流动面临的形势与趋势，进一步明确新时代流动人口研究和服务的主要任务。

一、四十年人口大流动的历史经验必须铭记

2018年4月10日，习近平总书记在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲中强调：“中国40年改革开放给人们提供了许多弥足珍贵的启示，其中最重要的一条就是，一个国家、一个民族要振兴，就必须在历史前进的逻辑中前进、在时代发展的潮流中发展。”而大规模、长时间的人口流动，是改革开放以来我国经济社会发展历史进程中的标志性事件。所以认真梳理、全面总结改革开放40年来中国人口流动的历史经验，意义重大。

(一)中国人口大流动的历史是改革开放取得辉煌成就的过程

1978年党的十一届三中全会以来，亿万农民在改革开放的大潮中，从农村走进城市，投身中国工业化、城市化和现代化建设中。目前我国流动人口总量达到2.44亿人，约占全国总人口的18%。40年的时间里，约6亿多农村人口转移到城市，人口规模超过欧盟27个成员国人口总规模。这种长时期、大规模的人口流动迁移不仅在我国历史上而且在世界历史上都是一个伟大的奇迹。

40年波澜壮阔的人口流动迁移浪潮，是改革开放推动的结果。第一，改革开放初期的家庭联产承包责任制，把农民从土地的束缚中解放出来，为农村剩余劳动力转移创造了条件，这是人口流动迁移的内部推力。第二，改革开放激发了中国经济发展的活力，创造了巨大的劳动力需求，为亿万农民提供了就业机会，这是人口流动迁移的外部拉力。第三，改革开放逐步破除了户籍、劳动用工等制度性因素对人口流动的限制，消除了人口自由流动迁移的阻力。第四，改革开放加快了城乡一体化进程，国家通过实施新型城镇化战略，推进农业转移人口市民化和流动人口社会融合，使流动人口享受改革开放的成果，减轻了流动人口在城市生活、定居的压力。

总之，正是改革开放引发、促进和推动了人口的大流动，同时又为更大规模的人口流动进一步创造了有利条件、营造了良好环境。人口大流动的历史，正是改革开放取得巨大成就的过程。

(二)中国人口大流动的历史是流动人口服务取得成功经验的过程

为了有效应对人口大规模流动带来的挑战，引导人口有序流动和合理布局，满足流动人口生存发展的需求，保障流动人口的合法权益，激励流动人口更好地服务于国家经济社会建设，党和政府在不同发展阶段，探索了形式多样的流动人口服务管理实践模式，取得了成功经验。概括起来，主要有以下几点：

第一，注重从全局的角度出发、以战略的眼光，系统性地建设流动人口服务管理工作体系。流动人口服务管理工作是一项系统工程，改革开放以来，党中央、国务院高度重视流动人口工作，不仅有专门的政府职能部门，还有综合性的协调机构。从不同层面，针对流动人口建立了完整的政策、法规体系，在不同政策领域进行了全面布局，纳入整体规划。进入新时代以来，党中央按照中国特色社会主义发展的战略安排，把解决农业转移人口市民化、促进流动人口社会融合，作为中国现代化建设的重要目标任务。

第二，注重体制机制创新，利用现代信息技术与手段，丰富服务的手段与方式。针对流动人口流动性强的特点，国家在体制上打破了相关职能部门、中央和地方、地方和地方之间的界限，开展区域协同和部门联动，建立了全国一盘棋的工作机制。同时，利用互联网、大数据等现代化的信息手段，打造服务流动人口的综合性平台。这些做法，在流动人口基本信息收集、流动人口计划生育服务、流动人口异地就医结算等方面发挥了积极作用。

第三，注重抓住阶段性主要矛盾和关键环节，采取有针对性的措施，实现重点突破。改革开放初期，为帮助流动人口尽快在城市立足，国家重点在农民工就业培训、工资拖欠、法律维权等方面，推行了一系列政策和措施。随着社会主义市场经济体制的完善，流动人口在城市实现经济立足后，国家又主要从社会保障、子女教育、医疗服务等基本公共服务入手，为流动人口长期留在城市提供社会保障。新时代，随着我国社会主要矛盾的变化，国家把满足流动人口多元需求作为重点，解决流动人口在城市的安家落户问题，动员流动人口参与流入地社会治理、参加流入地政治文化活动，为流动人口尽快融入当地社会创造条件。

第四，注重借鉴国外经验，调动和发挥企事业单位、社会团体、研究机构以及流动人口自身等多方面积极性。几十年来，我们积极向发达国家学习，通过政府间的联合项目、参与国际组织活动、开展国际学术论坛等方式，把外国先进的理念、典型经验等引入中国。组织开展了大规模的农民工、流动人口监测调查，定期组织学术交流，形成了全社会关心、关注、服务流动人口的局面，推动和动员流动人口加强与当地居民的联系、主动融入当地社会，成为新市民。

总之，人口流动迁移的历史，也正是我们积累流动人口服务管理经验的过程。

(三)中国人口大流动历史是人口流动迁移理论研究取得丰硕成果的过程

面对人口大流动带来的巨大冲击和影响，相关职能部门管理人员、专家学者等从不同角度进行了系统研究，提出了不同理论观点，取得了大量研究成果，这些成果总结提炼出了具有中国特色的人口流动规律，对于指导实际工作意义重大。

从普遍性来讲，中国人口流动符合世界人口发展的规律，均是社会转型期工业化、城镇化推动的结果，但中国的人口流动是在一种特殊的社会背景下发生的，具有自身独特的规律，主要表现在：第一，从区域来看，中国人口流动主要是城乡之间的流动、跨境流动比较少，流动人口与流入地居民在语言、风俗习惯等社会文化融合上相对容易。第二，从时间上来看，中国人口流动迁移具有暂时性、季节性、反复性的特点，表现为流动人口长期在城乡之间进行钟摆式流动。第三，从流动主体来看，中国流动人口以农村年轻劳动力为主、家庭流动为辅，就业在城市、消费在农村，在农村造成了大量留守儿童和留守老人。第四，从流动方向上来看，主要是从中西部地区流向东部沿海地区，从小城市流动到大城市，造成部分区域流动人口过度聚集，给流入地的服务管理工作带来较大压力。

对这些规律进行总结，不但可以用于指导中国流动人口服务实践，丰富中国特色社会主义理论体系，也可以为世界上其他发展中国家提供中国经验。

二、四十年人口大流动的深远影响值得解构

人口自身发展及人口与经济社会、环境资源协调发展是我国改革开放和现代化建设进程中面临的根本性问题之一，人口的数量、素质、结构、分布状况是国家发展的禀赋条件，也是经济社会发展的衡量指标和发展目标。改革开放以来流动人口对我国经济社会产生的巨大影响，主要表现在以下几个方面：

(一)人口流动是我国经济高速增长的基础，是推进区域均衡发展的重要力量

第一，人口流动为经济发展提供了人才和劳动力，是我国经济持续增长的动力。劳动力和人才的有效流动是实现要素合理配置，推动经济发展的前提，20世纪80年代，我国启动的经济体制改革，给城市经济注入了活力，第二、三产业得到迅速发展，特别是在东南沿海地区，得益于国家对外开放政策，“三资”企业和“三来一补”企业迅速发展，对劳动力产生了旺盛的需求，吸引了大量人口从农村流入城市、从中西部地区流向东部沿海地区，促进了我国经济在40年中以较快速度增长，为我国经济大国和制造业强国地位的形成奠定了基础。

第二，人口流动促进了我国产业结构的升级转型，使我国经济增长方式发生变化。改革开放初期，我国是一个农业大国，劳动力主要聚集在第一产业，是比较典型的传统型经济结构。改革开放带动大量农村剩余劳动力从第一产业转移到第二、三产业，国民经济总量增长从主要由第一、二产业带动转为主要由第二、三产业带动。2017年底，我国第一产业GDP占比已经下降到7.9%，第二产业GDP占比为40.5%，第三产业GDP占比上升为51.6%。在人口流动的过程中我国产业结构实现了从“一二三”到“三二一”的现代转型。

第三，人口流动促进了城乡和区域均衡协调发展。从城乡关系来看，流动人口进入城市，从农业领域进入其他领域，意味着劳动效率和收入水平的提高，有利于缩小城乡收入差距，提高农村居民生活水平，促进乡村振兴和繁荣。从区域发展的角度来看，大量人口从中西部地区流向东部沿海地区，有利于缓解流出地的环境、资源压力，有利于中西部地区学习、借鉴沿海地区的发展经验，为自身发展积累发展资金，提高中西部地区发展的能力，解决偏远地区的贫困问题，为实现共同富裕奠定基础。

(二)人口流动改变了我国的城乡结构和社会结构，加快了我国城镇化和现代化进程

第一，人口流动是推动快速城镇化的主导力量。城镇化是现代化的主要表现，人口流动促进了城镇化的快速发展。1978—2017年，我国城镇常住人口从1.7亿快速增至8.1亿，城市化率从17.9%提升至58.5%。过去40年城镇人口净增6.4亿，深刻地改变了我国经济社会格局。在我国城镇人口生育率逐年降低的前提下，城镇化进程的大幅度提高，主要是由大规模的人口流动造成的。

第二，人口流动是推动社会进步的重要纽带。人口流动是现代生活方式和现代文明的主要传播纽带，大量农村居民从相对封闭的农村地区进入快速发展的城市社会，打工、经商或从事其他职业。在与现代文明接触的过程中，传统的价值观念、生活方式受到冲击，促进了流动人口与当地居民之间的融合。同时，大规模的人口流动，加快了城乡之间的文化互通和交流，把整个农村地区卷入现代化的浪潮之中，从而推动了整个社会的发展与进步。

第三，人口流动是现代社会结构形成的关键因素。人口流动改变了我国的城乡结构，2010年城镇人口超过了50%，标志着我国由原来乡村人口占优势的乡村社会向现代城市社会转变。几亿农民从农业行业进入工业和服务业行业中，成为现代产业工人的主力军、第三产业的主要从业者，甚至部分人已经走上管理岗位，成长为企业家、专业技术人员等，是我国现代阶层结构形成的主要塑造力量。

(三)人口流动改变了人口结构和布局，促进了人口自身发展水平的提高

人口持续大规模流动对我国人口结构和布局产生了重要影响。流动人口中青壮年比重较大，他们是我国生育的主力军，人口流动改变了传统的生育模式，延长了我国人口再生产周期，缓解了我国人口增长的压力。人口流动改变了流入地城市的人口年龄结构，为城市发展注入了新的活力。人口流动引起了家庭结构的变化，使家庭结构更加小型化和核心化。大规模人口流动导致了地区、城乡变化剧烈的人口再分布现象，沿海地区的人口更加集中，城市人口的比例已经超过了58%，同时对我国城市群、城市带的形成、产业规划等诸多方面产生了重要影响。

当然，我们也要清楚地看到人口流动给城市管理带来的巨大挑战，使城市教育、医疗、住房等资源的配置不能满足需求，引发社会矛盾；给城市环境、交通和社会治安等带来挑战，引起“城市病”的发生；部分流动人口不能融入当地社会，极易引发不同群体间隔阂与冲突等。此外，人口大规模流出给乡村发展也带来一系列问题，导致农业、农村发展面临严重的人才和劳动力的缺乏，乡村大规模空心化，产生了大量农村留守儿童和留守老人，引发一系列社会问题。

三、四十年人口大流动的未来趋势需要研判

党的十九大报告提出，要促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究；以城市群为主体构建大中城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化；破除体制机制弊端，促进劳动力、人才社会性流动等。这对新时代人口发展提出了更高的要求，也为我们做好流动人口工作提供了科学的行动指南。

(一)人口流动将成为社会发展的“新常态”，呈现出一系列新特征

未来的二三十年中，我国仍将处于城镇化快速发展的阶段，根据联合国预测，到2030年中国城市化率将达约70%，对应城镇人口为10.2亿，比2017年增加约2亿，大规模的人口流动仍然是我国经济社会发展中的重要现象。同时，随着资本等生产要素在全国和全球范围内流动和配置速度加快，必将引起人才和劳动力随之大范围变动，人口流动将成为社会发展的常态，并且呈现出一系列新特征。

第一，在流动方向上，2010年以来，随着沿海地区产业转型升级、中西部地区产业承接以及老一代农民工老化，部分人口逐渐回流至中西部，近年来安徽、湖北、四川等省份跨省流动减少，人口回流明显。东北地区受区域经济发展的影响，人口持续流出的势头没有得到扭转。随着户籍制度改革的推进，乡城人口流动趋缓，城市与城市之间流动增加，城城流动将会成为主流。

第二，从流入地来看，近年来国家对一些超大城市的人口规模进行调控，人口流入有所减缓，但人口继续向一二线城市和大都市圈集聚的趋势并没有改变。从不同类型的城市来看，人口持续流入一线、二线城市，三线城市人口流入、流出基本平衡，四线城市人口持续流出。

第三，从流动人口的构成看，流动人口的平均年龄有所增加，从2011年的27.3岁升至2016年的29.8岁，“80后”“90后”新生代占流动人口总数的75.2%，成为主力军；2015年流动人口在流入地的平均家庭规模为2.61人，超过一半的家庭有3人及以上同城居住，家庭化迁居正呈现大规模、持续性扩张的趋势，已经代替个体流动成为人口流动的基本趋势。

第四，少数民族流动人口有加速发展的趋势，流动原因逐渐从社会性原因为主转为经济性原因为主，长距离流动现象也越来越多。随着新型城镇化战略、西部大开发战略以及民族地区的发展，少数民族流动人口规模将越来越扩大。

第五，国家间的人口流动也逐渐加快，随着我国改革开放程度不断深入和全球化发展，大量外籍人口进入中国务工、经商。目前我国常住的外籍人口达到60万左右。外来移民也是流动人口的一部分，在机构改革中国家专门成立了移民局，对国外的流动人口进行管理。

(二)随着我国社会主要矛盾发生变化，流动人口服务工作面临新形势

第一，总体人口形势发生了转折性变化。习近平总书记在“关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明”第九点中明确提出，“当前，我国人口结构呈现明显的高龄少子特征，适龄人口生育意愿明显降低，妇女总和生育率明显低于更替水平……另一方面，我国人口老龄化态势明显”。[注]来源于中共中央文献研究室的《十八大以来重要文献选编》(中)第784页，2016年6月由中央文献出版社出版。习近平总书记用了四个“明显”来强调当前的人口发展态势，反映了党中央对人口形势的清醒判断，也进一步说明了现在我们所面临的人口形势与以前几十年、几百年甚至几千年的情况都不一样，这是中国历史上未曾出现过的。

第二，人口生育政策进行了全面调整。针对中国人口形势的变化，党中央、国务院审时度势、科学决策，对人口生育政策进行了全面调整。2013年11月，十八届三中全会决定实施“单独二孩”政策，2015年10月，十八届五中全会决定全面实施“全面二孩”政策。2017年初，国务院印发了《国家人口发展规划(2016—2030年)》，国家卫生计生委公布了《“十三五”全国计划生育事业发展规划》。这两个人口发展规划都强调按政策生育的重要性，我国计划生育政策完成了由“控制总量”到“调整结构”的转变。

第三，人口与计划生育服务管理职能进行了优化调整。按照党中央关于国家机构改革的统一部署和改革方案，最近公布了国家卫生健康委“三定”方案，在方案中，对有关计划生育职能的三个司局进行撤并重组，组建人口监测与家庭发展司，[注]来源于国家卫生健康委员会的职能配置、内设机构和人员编制规定，具体见中国机构编制网，网址为：http://www.scopsr.gov.cn/bbyw/qwfb/201809/t20180910_308243.html。其主要职责是承担人口监测预警工作并提出人口与家庭发展相关政策建议，完善生育政策并组织实施，建立和完善计划生育特殊家庭扶助制度。计划生育政策和计划生育职能调整和其他领域的改革一样，是经济社会发展到新阶段的产物，计划生育作为我国一项基本国策没有改变，未来计划生育工作将更多地服务于中国人口发展战略制定和健康中国战略的实施，将更多地与经济社会政策相衔接，服务于经济社会发展需要。

总之，我国总体人口形势、生育政策及工作职能的调整，对流动人口服务工作提出了新挑战和新要求，如何适应这些新的变化，进而主动调整、积极应对，对做好未来的流动人口服务工作极其重要。

(三)人口流动在人口战略中的地位将更加重要，面临的工作任务更加艰巨

当前，随着我国出生率和死亡率的基本平衡，人口流动迁移成为决定人口变化的主要因素。在人口大流动的时代，流动人口服务管理面临的任务更重、更复杂。当前阶段，我们的主要任务就是根据未来人口流动的新趋势和服务工作面临的新形势，按照党的十九大提出的目标要求，做好各项工作。

第一，加强调查和监测，掌握流动人口的底数、分布和动态变化等情况；对流动人口生育意愿、就业、公共服务和健康状况等进行专项调查，为国家人口战略制定提供科学依据。第二，结合国家整体规划及行业政策，对人口流向、成因、机制及规律进行综合研究，为制定国民经济发展规划提供人口数据支撑。第三，结合新型城镇化战略和户籍制度改革，开展流动人口随迁子女在教育、就医、住房、社会保障、社会参与及其相关的土地制度改革等方面的研究，开展流动人口家庭发展与社会融合评估、农业转移人口市民化评估等综合性研究，促进生育政策与其他经济社会政策的衔接和融合。第四，关注对人口流动过程中存在的相关重点人群研究，包括流动儿童与留守儿童、留守老人等，提出相关政策建议。第五，按照健康中国建设战略实施方案和国家机构改革的目标要求，实行工作重心下移，促进流动人口基本公共卫生健康服务均等化、促进流动人口职业健康。第六，结合“一带一路”区域发展战略，开展国际人口迁移研究等。同时，我们还要广泛动员、充分发挥社会组织作用，为广大流动人口提供最直接的服务。

40年波澜壮阔的中国人口大流动的历程，给我们留下了弥足珍贵的经验和启示。展望未来，人口流动将成为新的社会常态，仍将对我国改革开放和社会主义现代化建设事业产生重要影响，流动人口研究、流动人口服务工作的舞台会越来越大，担子也会越来越重。我们将以习近平总书记新时代中国特色社会主义思想为指引，不忘初心、牢记使命，积极行动起来，不负新时代赋予我们的光荣使命，努力做好相关工作，以实际行动为中华民族伟大复兴作出贡献！