社会经济发展与耕地保护问题研究——以江苏省沛县为例

杜津桥

沛县自然资源和规划局 江苏徐州 221600

1 沛县土地利用现状及特点

依据土地利用变更调查数据，沛县土地总面积180576．64公顷，其中耕地81202．75公顷，占土地总面积的44．97%。其中农用地以耕地为主，林地、园地比重小；煤炭开采力度大，人地矛盾凸显；农村建设用地存量多、布局散，统筹城乡土地利用潜力大。

2 社会经济发展对耕地保护的影响

沛县十二五时期，调结构促转型，综合实力大幅提升。地区生产总值五年连跨3个百亿元台阶，年均增长11．5%；固定资产投资、城乡居民人均可支配收入年均分别增长20．8%、10．1%和11．2%。保生态强基础，城乡面貌变化巨大。牢固树立绿色低碳发展理念，扎实推进生态保护、产城融合、城乡统筹发展，在苏北率先通过国家级生态县验收。惠民生增和谐，社会事业协调发展[1]。

3 如何实现耕地保护与经济发展共赢

3.1 落实最严格耕地保护制度

编制“基本农田保护区规划和建设规划”，为经济发展中的耕地使用建立一个明确的标杆，协调经济发展与耕地保护的关系并解决问题。依据永久基本农田划定最新成果，沛县全域共有永久基本农田66662．2790公顷，到2020年沛县耕地保有量不低于75156．60公顷，确保基本农田保护面积不减少、质量有提高、布局总体稳定。截止目前，上级下达我县耕地保有量108．41万亩，目前耕地保有量108．14万亩；全县永久基本农田保护面积下达99．89万亩，我县永久基本农田保护面积99．99万亩[2]。

3.2 强化土地用途管制

（1）农用地结构调整：对农业结构的调整方法和模式严格控制，严格建设用地占用耕地规模，坚守基本农田保护红线。加大农用地整理补充耕地力度，稳定农用地中耕地的比例，提高优质耕地比重。

（2）建设用地结构调整：提高存量建设用地集约利用水平，严格控制新增建设用地规模，引导城镇工矿用地理性扩展。减少农村居民点用地规模与比例，优化城乡建设用地结构。

（3）其他土地结构调整：规划期间，在不破坏生态环境的前提下，合理有序开发其他土地，提高土地利用率。

3.3 引导和促进节约集约用地

（1）探索集体建设用地退出。为进一步提高建设用地使用效率，推进沛县农村社区建设及新型城镇化进程，沛县积极鼓励农村经济组织有序退出集体建设用地。按照土地利用总体规划确定的农村集体建设用地，退出后复垦为农用地的，依照依法自愿、合理补偿，合理利用、统筹推进的原则，进行退出。置换的建设用地指标或占补平衡指标可以在交易平台上进行交易。通过农村闲置低效建设用地退出，探索出一条农民就地城镇化发展之路，同时缓解了用地压力。

（2）大力推进高标准厂房建设。为优化工业布局，加快转型升级步伐，提高土地节约集约利用水平，沛县大力推进高标准厂房建设，以提高土地使用率。结合沛县实际，制定高标准厂房建设实施办法。一是科学规划。按照布局集中、用地集约、产业集聚的要求，围绕产业定位、行业要求，科学规划、合理布局高标准厂工业房建设。二是建设规范。所有高标准工业厂房建设用地必须经国土部门审查同意，确保依法依规用地。鼓励使用依法依规取得的存量建设用地。三是功能配套。高标准工业厂房的结构设计应与园区产业布局、镇产业规划相适应。

4 加大土地开发、复垦力度，实现耕地占补平衡。

4.1 对耕地后备资源的开发及利用

落实“占一补一”制度，对非农建设占用耕地，按“占多少、补多少”“占优补优”的原则进行补偿，保护现有耕地面积长期稳定，总量平衡。通过开展沛县耕地后备资源调查数据年度更新工作，及时更新耕地后备资源调查数据，保持耕地后备资源调查数据的现势性，实现对耕地后备资源的动态监管，满足土地整治项目立项和应用需要。

4.2 实施城乡建设用地增减挂钩复垦项目

沛县“十二五”期间共实施城乡建设用地增减挂钩项目32个，总规模0．3062万亩，新增耕地0．2920亩。在符合土地土地利用总体规划的前提下，加大城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦力度，保证新增耕地面积不减少，从而使挂钩周转指标规模，不影响到城市建新区建成面积[3]。

4.3 实施工矿废弃地复垦项目

2012年徐州市成为全国工矿废弃地复垦试点城市，为推进矿山废弃土地盘活再利用，沛县“十二五”期间共实施工矿废弃地复垦项目19个，总规模0．2344万亩，新增耕地0．1989万亩[4]。目前建新地块主要用于基础设施和民生工程，为社会经济发展提供了用地保障。

5 结语

随着经济的发展、城镇化建设的推进，对耕地的大规模需求是在所难免的，在促进经济发展的同时，保护好土地特别是耕地资源，从而实现经济发展与耕地保护共赢的目标。发展与保护存在一定矛盾，当前利益与长远利益存在矛盾，处理好两者之间的关系是紧迫而又十分重要的问题。在经济发展的同时，严格保护耕地资源，促进土地资源节约集约利用，珍惜每一寸土地。