包容性发展理念下中国残疾人事业政策建构*

于 娣， 邱观建

(1.武汉理工大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430070；2.武汉理工大学 中国残疾人事业发展研究中心/基地，湖北 武汉 430063)

改革开放以来，中国残疾人事业取得了举世瞩目的成就，获得了持续快速发展，法律法规、政策保障、组织体系、经费投入、国际交往多头并进，残疾人的生存和发展状况获得了实质性的改善和提高，社会和民众对于残疾人更加理解、尊重和支持。跨进新时代，在全面建成小康社会的关键时期，如何研判中国残疾人事业发展的成就与障碍，包容性发展理念为我们提供了可资借鉴的框架。

一、 包容性发展：理论渊源与现实意涵

包容性这一概念最早应用于创新领域，鼓励企业和个人投入知识创新[1]。此后国际经济组织借鉴创新领域的包容性特征，在国际减贫战略研究中逐步应用包容性发展的表述，推动这一发展理念得到了国际社会的广泛认同。包容性发展，强调发展人人有责、机会均等，注重发展内容的全面协调和发展成果的利益共享，是一种更加全面、更趋公平的发展理念[2]。包容性发展关注包括社会弱势群体在内的所有国民的实际需求、可行能力、发展环境、机会获得以及利益分配，追求经济、政治、社会等各方面权利的全面协调。

2009年，胡锦涛在亚太经合组织领导人非正式会议上发表讲话中指出“统筹兼顾，倡导包容性增长。”2010年，胡锦涛在亚太经合组织部长级会议致辞中强调包容性增长的根本目的在于“让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。”党的十八大以来，中央领导人重要场合多次提及包容性发展。2014年，习近平在中央政治局会议上指出，在新常态下需遵循“三大规律”，实现科学发展、可持续发展和包容性发展。习近平此后亦多次倡导包容性发展理念。

包容性发展之所以在中国得到大力支持与倡导，因为其契合了对内发展与对外交往两方面的需要。就国际交往而言，在世界大发展大变革大调整时期，我国秉持共商共建共享的全球治理观，倡导构建人类命运共同体，包容性发展理念是我国全球治理观的生动体现。从国内发展来说，包容性发展理念与全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国的思路相契合。改革开放四十年来，中国特色社会主义进入新时代，处在新的发展阶段面临新的问题与挑战。发展不平衡不充分的问题日益显露，民生领域存在诸多短板，社会文明水平有待提升，社会矛盾和问题交织叠加。这些问题需要在改革和发展中着力加以解决。倡导包容性发展理念，强调在全面建成小康社会的过程中实现共同富裕，让发展成果为广大人民所共享。习近平总书记强调的“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”含义即在此。中国特色社会主义进入新时代，中国残疾人事业也来到新的历史节点。包容性发展为新时代中国残疾人事业的发展提供理论指导与实践支持。

二、 包容性发展理念下的残疾人事业解读：思想内核与价值向度

包容性发展理念作为一种更加倡导公平、更具人文关怀的发展理念，为残疾人事业改革和创新发展提供了新的视角。从要素结构和逻辑框架上看，包容性发展主要包括主体、内容、过程和成果四个维度的价值取向。

(一) 发展主体的全民性：人人有责

就目前我国残疾人事业的发展主体而言，主要由政府、社会、市场、残疾人家庭构成了残疾人社会支持体系。残疾人事业作为一项特殊人群的社会福利事业，政府在其中肩负着不可推卸的责任以及明确的主体地位，承担法律制定、制度设计、财政支持、推动实施、监督管理等方面的责任[3]。目前我国已建立起党委领导、政府负责的残疾人工作领导体制，各级残联作为党和政府联系残疾人的桥梁和纽带承担着“代表、服务、管理”职能。各类残疾人社会组织通过民办公助、公办民营、政府购买公共服务等形式获得扶持培育和联系指导，充实了残疾人服务的社会力量。助残志愿服务活动蔚然成风，助残志愿者队伍不断壮大，助残公益慈善事业蓬勃发展。市场机制参与逐步扩大，残疾人多层次、多样化需求得到了比较充分的满足。残疾人问题早已不再被视为是一项家庭私域的内部事务，但残疾人家庭依然是残疾人社会支持体系中最为重要的一环，在经济支持、日常照料、康复训练、精神慰藉等方面发挥着不可替代的扶助作用[4]。国家、集体、家庭以及帮扶群众构成了社会化的残疾人保障体系[5]。

就残疾人事业发展而言，最为关键也最不可忽视的是残疾人本身。如何认识残疾人，如何看待残疾人，这是一切工作开展的出发点和落脚点。在这一点上，包容性发展理念与日益兴起的残疾发展普同模式不谋而合。按照产生的先后顺序，对于残疾的认识模式主要有个人模式、医疗模式、社会模式和普同模式。

现阶段在中国面向个体的医疗模式仍是主流。医疗模式强调个人的认同问题，旨在借助医疗力量，通过对个体进行治疗和矫治，开展机能训练、职业训练等康复训练，使残疾人逐渐接近健全者。医疗模式下残疾人需要服从专家支配，适应治疗过程，接受照顾甚至是控制，其核心是健全者中心主义。社会模式强调残疾问题并非仅仅是个人层面的损伤，而是源自于制度性因素对于发挥能力机会的剥夺，是社会压制的结果。因此社会模式并非要求残疾人单方面的个体适应，而是倡导社会的改变，强调通过社会行动与残疾人自助来共同摆脱障碍。在对医疗模式、社会模式进行反思的基础上，结合老龄化、医疗化和利用者主体性三大要素，欧文左拉提出残疾认识的普同模式[6]。普同模式并不主张把残疾人作为一类特殊群体，而是认为人人或将遭遇障碍，如孕妇、带婴儿出行者、一时受伤、暂时得病以及行动不便的老年人。基于普遍的障碍感和需求的普遍性，普同模式将障碍作为特征加以理解，力求形成有着障碍体验的个体之间的连带感，帮助更多的人理解残疾人和残疾问题，从而达成关系到所有人的“一般化的公共政策”。比如通过设立国家“残疾预防日”，努力将残疾预防知识拓展到全人群，将预防责任落实到全社会。

可以说，普同模式这种“对所有人都有所关照”的社会理想，与包容性发展中重点关注特殊群体但又不止步于此的发展理念相耦合。残疾人事业是需要全民关注又可以惠及全民的事业。

(二) 发展内容的全面性：统筹兼顾

包容性发展重视发展内容的全面性、综合性以及统筹协调性。从宏观层面来讲，强调经济增长、社会发展、政治文明和生态保护等的协同推进。聚焦到残疾人发展的微观领域，则是提倡残疾人的生存条件和发展条件协同改善。

根据马斯洛需求层次理论，生存是人类的首要需求，其中生理需求最为基本，是残疾人尤其是重度残疾人的主要需求。中国残疾人事业自起步就将残疾人康复视为首要工作，初期筹建康复中心开展儿麻矫治和白内障复明，后拓展为三项康复，继而发展为八项康复[7]245-247。我国持续推动残疾人康复服务工作，不断完善保障措施、加强服务规范、提升服务水平、扩大服务供给，实施精准康复服务行动，为“人人享有康复服务”的目标实现打下了坚实基础。物质生活方面，在社会救助、社会保险等制度的不断完善基础上，聚焦残疾人脱贫攻坚，建立残疾人兜底保障机制，有效改善了残疾人的生活质量，提高了残疾人的保障水平。残疾人家庭危房改造、机动车燃油补贴、残疾人托养服务等利好政策的实施，使残疾人衣食住行的基本生理需求得到了较为充分的满足。

安全需求一般包括六个子类：人身安全、财产安全、职业安全、生活安定、免于恐惧或焦虑、免遭威胁或疾病等需求。残疾人群体因其生理上的缺陷易导致内心敏感脆弱，安全需求比健全人更为强烈。我国司法部门不断推进残疾人法律救助和法律援助服务，开通残疾人服务热线，密切关注及时处理涉及残疾人的信息，使残疾人的权益得到维护与保障。

社交需求分为爱与归属两方面，其中爱的需求是指希望得到他人的爱或给予他人爱；归属需求则强调一种归属感，是对团体的向往与依附。我国以全国助残日、残疾预防日、国际残疾人日等关涉残疾人群体的重要时间节点为契机，广泛宣传残疾人事业，展示了残疾人群体形象，促进了社会对残疾人群体的关注和理解，营造了良好的舆论氛围。

其次是发展方面。尊重需求包括自尊及来自他人的尊重两方面，对内塑造信心与能力、对外获取承认与赏识。为残疾人提供教育培训服务，开发残疾人人力资本，有助于调动残疾人内生动力、积极悦纳自我；通过集中与分散相结合，优惠政策和扶持措施相结合，多渠道、多层次、多形式安排残疾人劳动就业，残疾人得以通过劳动实现独立并获得相应的社会地位，获得来自他人的尊重。开展残疾人文化体育活动，有助于残疾人不断突破生理局限和心理障碍，在为社会供给精神财富的同时得到社会的尊重反馈。自我实现需求可以分为要求满足胜任感和成就感两个子类，实现个人理想与抱负，从而成为自己所期望的人物。马克思主义观点认为，自我实现和全面发展最有效的唯一方法是将教育与劳动相结合。从降低职业训练成本投入的经济理性考量，就业援助制度是从低层次、低薪水的职业更有利于残疾人就业的角度被制定出来的。而残疾人进入大学不仅对原本高不可攀的职业开始有所企及，更有力地回击了原本压制其潜在能力、贬低其发展可能性的制度机制本身。残疾人的自我实现需求往往没有得到足够的重视和满足，这体现在残疾人教育水平不容乐观，就业层次低、就业不稳定、就业收入少的问题仍普遍存在。

(三) 发展过程的公平性：机会均等

发展的成果不仅依赖于发展主体的全民性、发展内容的全面性，发展过程的公平性也至关重要。有效的体制机制、完善的法律体系以及健全的组织基础为残疾人事业发展过程的公平性提供了保证。

在领导体制和工作机制方面，中国残疾人事业在实践中依据国情与残情逐步探索，建立了党委领导、政府牵头、部门负责、社会参与、市场推动、残联组织发挥作用的体制机制。党委领导确保了残疾人事业的权威性和重要性，为各项政策措施的实施提供了资源保障。政府以残疾人工作委员会的机构设置形式主导统揽残疾人工作，运用行政系统强大的资源整合能力以及政策优势，通过部门负责的方式保证各项政策的贯彻实施。

在残疾人事业组织体系方面，自1988年中国残联成立以来取得显著成就。首先残联被赋予中国特色“亦官亦民”的组织定位，肩负代表、服务、管理职能于一身。通过代表，凝聚和发出残疾人群体真正的声音；通过服务，真正地惠及残疾人；通过管理，运用行政化的方式和手段集中力量解决残疾人需求最迫切的问题。其次建立起纵向到底、横向到边的组织网络，凝聚了工作合力，保障了残疾人各项政策措施的落地实施。第三，中国残联的业务领域涵盖残疾人需求的各个方面，经过牵头组织与协调推进，形成齐抓共管、多头并进的工作局面。为了尊重各类残疾人特点，需要更加有针对性地开展工作，按照残疾类别分别设立五类残疾人专门协会，各专门协会积极开展专项调研，起草制定服务标准和服务规范，积极建言献策，实施项目活动打造项目品牌，获得了良好的社会反响。

在法律法规体系方面，首先我国积极参与遵守履行关于残疾人权利保障的国际性公约。其次我国基本建立起以《宪法》为依据，以《残疾人保障法》为核心，以《残疾人就业条例》《残疾人教育条例》《残疾预防和残疾人康复条例》《无障碍环境建设条例》为支撑，以行政法规和地方法规为配套的比较完备的残疾人事业法律法规体系，为残疾人权益保障提供更加具体完备的法律依据。

(四) 发展成果的共享性：利益共享

发展成果的共享性是包容性发展的出发点和落脚点。发展是一个多维度概念，最终目的是通过全民参与实现共建共享。发展成果具有综合性，包括经济层面、政治层面以及社会层面。

经济层面最重要的是国民收入的合理分配，包含不同主体、不同地区、不同行业、不同社会群体之间收入差距的合理性。贫困差距是社会矛盾最直观的体现。造成残疾人贫困的主要原因包括两方面：一是个体原因，残疾人因为某些方面的功能障碍，阻碍了人力资本的开发，从而造成对于机会的把握和财富的获得障碍重重；二是社会原因，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间并非同步发展，贫富差距问题的根源在于生产关系滞后于社会生产力的发展，生产关系中的分配制度未能充分体现公平与正义原则。我国以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度在一定时期内极大地刺激了生产力的发展。强调效率优先的原则，一定程度上会牺牲公平。就目前社会的主要矛盾而言，影响美好生活的决定性因素不再是落后的生产力水平，而是社会群体间的分配不公[8]。需要在实现共同富裕的过程中调节分配制度来追求分配公平正义的实现。

马克思主张从生产力入手解决公平问题，他指出要正视社会成员所有天赋和后天条件的差别，并根据差别进行区别对待。当生产力高度发达和物质财富极大丰富之时，每位成员都能够实现“各尽所能，按需分配”，所有的贫富差距以及相关的公平正义问题随之迎刃而解。可以视为“长远之计”。罗尔斯在马克思的正义观基础上提出了“机会均等原则”和“差别原则”。差别原则倾向于在分配领域构建某种原则来实现正义。在差别原则下，人们通过分配得到的财富和资源可以是不平等的，这种不平等致力于使“最少受惠者”受益，也就是让底层群众和弱势群体的利益最大化。这是一种“权宜之计”。这为我们思考如何改善残疾人的困难处境提供了依据。

在我国，残疾人享受社会救助、社会保险以及社会福利构成的基础社会保障，此外国家和社会为残疾人提供包括残疾人津贴、康复服务保障、特殊教育保障、就业保障、无障碍设施保障在内的特殊社会保障，并对残疾人在面对疾病、失学、失业、年老等情况下提供物质帮助。前者通过普惠性的制度安排使残疾人享受到与普通公民一致的公平待遇，后者是采用特惠性的制度安排为残疾人提供优先保障和特殊扶助，以改善残疾人生存条件、满足残疾人特殊需求。

社会层面主要是指公共服务供给的可及性。近年来，我国残疾人服务设施全面发展，服务承载量逐步扩大，服务能力稳步提升。残疾人康复由项目化模式转向制度化模式发展，投入力度加大，健全康复服务设施，辅助器具产业蓬勃发展。残疾人特殊教育体系基本成熟，残疾人受教育水平普遍提高，残疾人人力资本得到极大提升。

政治层面主要是指公共政策制定的公正性。我国初步形成了基于大数据的残疾人事业决策体制。自1987年我国开展首次全国残疾人抽样调查以来，在2006年第二次全国残疾人抽样调查的基础上，建立起残疾人状况动态监测系统，连续八年发布《全国残疾人状况及小康进程监测报告》。随后开展残疾人基本服务状况和需求专项调查，实施数据动态更新。调查统计周期年度化，残疾标准和评定方法国际化，指标评价标准全面化，用准确翔实的数据体现了实际状况，展示了客观发展水平，提供了科学合理的评价依据，也为残疾人事业各项法律法规政策和规划的制定提供了可靠的依据。与此同时，重点高校中设立残疾人事业研究机构，推动了残疾人事业相关理论研究、实践活动以及人才培养，为推动残疾人事业科学化、专业化发展提供了智力支持。

三、 残疾人事业政策建构：社会包容与赋权增能

在新形势下，全面小康社会的目标给残疾人事业提出了更高的要求，推进残疾人事业的发展依然任重道远，改善贫困残疾人的生存状况，解决残疾人脱贫攻坚问题至关重要。从包容性发展的理论视角解读，在未来相当长的时期内，中国残疾人事业政策建构须围绕社会包容与赋权增能两个主要方面着力提升。

(一) 社会包容：从特殊优惠再到普遍享有

残疾人事业发展，理念要先行，对待残疾人的态度势必关乎政策的高度和温度。当所有人都能以攸关之心来关注残疾人问题，就能够找到解决问题的办法。

一要促进残疾人的社会融入。社会包容与社会排斥是用于界定社会制度与社会政策性质的一对概念，它们所考察的是一个社会次系统的开放性与封闭性[9]。公共福利制度包含着社会平等和社会控制两个方面的实践意图。以社会平等为目标的社会福利供给制度将公民视为具有相同权利的平等个体，福利制度与社会网络在不同的维度发挥作用并行不悖。以社会控制为目的的福利制度会将公民群体进行划分，致使某项福利待遇会像“标签”一样逐渐强化受众群体的身份认同，削弱了异质成员社会网络联系，造成社会排斥与群体边缘化。在传统的残疾人事业发展理念中，从残疾人群体的特殊性出发，通过倾斜性、保护性的政策安排，满足和实现残疾人的特殊需求。比如计划经济时代的福利工厂和如今为数众多的特殊学校。这使残疾人长期处于半封闭的环境中，残疾人的身份被社会不断建构，在所谓正常的公共空间里、在貌似公平的制度层面不断地被排斥。

特殊对待并不一定利于残疾人群体的成长和发展。从发展的观点看，正常融入社会才是有利于残疾人发展的途径[10]。为此，需要转变传统的带有隔离性保护的居养政策，从特殊优惠、特殊对待转向正常参与和普遍享有。推动残疾人社会融入最为基础的是大力推进无障碍环境建设，按照通用设计标准完善建设规划标准；提升立法层次，增强惩戒效果；鼓励引导地方政府完善地方法规，加强统筹协调和系统规划；对无障碍设施设备及辅助器具研发企业提供相应的税费优惠政策。

二要推进对于残疾人的社会包容。社会包容是一个由个体到普遍再到个体的螺旋上升过程，有助于营造公平正义的社会秩序。包容性发展倡导从弱势群体本身出发，提倡过程公平机会均等，用发展过程的公平性来弥合因个体资源禀赋差异导致的社会不公。这二者有异曲同工之妙。随着社会文明程度的提高，认识、尊重和接纳残疾人成为社会共识，人们也从更加立体化的视角去解读残疾人，肯定了他们存在欲望、表示愤怒、感受脆弱和拥有可能等权利。随着我国人口老龄化的不断发展，老年人由于生理机能退化导致失能、半失能，具备了残疾特征。未来需要应对残疾群体年龄结构变化的趋势，拓展残疾康复领域，切实落实“人人享有康复服务”。更进一步，不再将残疾人群体仅仅视为一类存在某方面功能障碍的特殊的人群，而应该将去障碍化的行动置于健康中国战略、置于老龄化社会进程加快的背景之下，抱着对所有人都有所关照的社会理想，提倡那些关系到所有人的适度普惠的公共政策。

(二) 赋权增能：从人道主义到积极福利

包容性发展是一种权利增长，解决的是权利贫困问题。中国残疾人事业顺应国家发展大局，在党和国家提出解放思想的背景下亮出人道主义旗帜，为事业发展提供了新的理论基础[7]143。人道主义思想具有导向功能、感召功能、整合功能和规范功能，将“以人为本”作为思想内核，尊重人的价值和尊严，提倡平等反对歧视，关怀弱者尊重人权[11]。伴随着人道主义思想的普及，中国残疾人事业获得了长足的发展，但也面临着无法彻底改善残疾人弱势地位的局限性。公民权利观念为社会福利思想带来了变革，摆脱了人道关怀慈善救济的局限性，倡导人人享有法定的社会权利，完成了社会福利从一般道德要求向政治道德要求的跃进[12]。传统的消极福利观将残疾人福利视为一种单向度的社会公共资源的消耗过程，是一种消极的事后补救性措施。现代积极福利观则倡导积极预防风险、主动寻找机会、增强应对能力从而促进残疾人的发展。积极福利体现了现代社会追求自由、平等和正义的理想，改变了社会福利的慈善救济性质，在消除社会福利救助中的社会歧视方面向前迈出了关键的一步。

基于人道主义的积极福利模式首先要求平等对待残疾人，强调残疾人作为社会公民所享有的各项基本权利，明确了政府在维护残疾人正当权益方面负有不可推卸的责任。首先要求政府积极承担责任，变消极的社会救助为积极的福利供给，搭建科学公平、科学的政策框架，为残疾人的自我发展创造充分的条件与机会。其次要求保证相对的政策倾斜。残疾人作为弱势群体相对缺少利益表达渠道，需要通过残联、专门协会等制度设计架起沟通桥梁，寻求平衡点，通过制度化途径凝聚群体利益诉求，从而确保福利政策的制定设计主动考量残疾人的利益诉求与需要满足。通过政策优化利用社会福利的再分配形式消除社会排斥、缓解福利缺失。最后，要求通过充分的就业激发残疾人内生动力。就业是最重要的民生，也是残疾人社会融入的最重要方式。转变消极福利最为行之有效的方式是促进残疾人就业最大化。为此，政府应不断创新残疾人就业政策，完善按比例分散就业方式，大力开发公益性就业岗位，鼓励残疾人创业，扶助残疾人开展农业生产，加大就业培训投入力度。鼓励残疾人通过实际行动参与社会生活，满足来自自我和他人的尊重需求，获得社会尊严。从“要我小康”到“我要小康”，离不开残疾人的主动参与和积极作为。

惟其如此，才能够逐步化解残疾人日益增长的对美好生活的需要和当前不平衡不充分发展之间的矛盾。要使广大残疾人过上真正有尊严的生活，物质生活富足、精神生活充实、文化生活丰富，人人享有社会化、个性化的康复服务，实现特殊教育、融合教育向优质教育的迈进，让残疾人做能做的、想做的和热爱做的工作，无障碍地享受便捷出行和信息网络，使每一位残疾人拥有自由发展的平等机会并分享中国改革与发展的丰硕成果。