俄罗斯军人优抚制度研究

Vishnevskiy Alexander，王 琳

(1.首都经济贸易大学法学院，北京 100070；2.首都经济贸易大学劳动经济学院，北京 100070)

一、俄罗斯军队概述

俄罗斯正规军队由应征入伍者和合同军组成。2000年11月9日俄罗斯安全会议①俄罗斯安全会议是一个多方力量的协调机构，负责审议重要的国家和社会安全事项，制定统一的国家安全政策。决定逐渐摒弃应征入伍者，将士兵改为职业制。但该改革被拖延。除了正规军队，俄罗斯还有车臣共和国军队和私人军事公司。

（一）应征入伍者

俄罗斯联邦宪法规定，当兵是俄罗斯公民的光荣义务。1998年3月28日的《关于军事义务和军事服役》（No53联邦法律）以及2006年11月11日出台2017年修订的《关于确定俄罗斯公民应征入伍的条例》（No663政府命令）提出应征入伍程序相关规定：兵役局负责地方兵役执行应征程序；国防部每年决定各联邦主体的应征人数标准，俄罗斯总统依据《国防法》第 4条以单独命令制定具体征兵时期内应征兵的人数；地方兵役局每年两次（从4月1日到7月15日以及从10月1日到12月31日）召集征兵委员会对应征入伍者的情况予以排查，以此决定应征入伍者是否符合应征条件。应征限于男性，应征年龄为18-27岁。按照《关于2018年4月至7月公民征兵条例》（No129总统命令），2018年应征人数将为128 000人。因宗教信仰等原因不愿意参军的人，享受替代兵役的权利，他们不用进入军事单位，但需在其他政府机关中服务，这也是实施军事服役的方式之一。

（二）合同制军人

“合同军”指合同制志愿兵，是俄罗斯军队的核心。合同军的法律地位是《关于军事义务和军事服役》联邦法律确定的，最重要的特点是外国籍公民可按合同制参加俄罗斯军队。国防部以及其他军事性的国家机构有权以俄罗斯联邦的名义跟俄罗斯或者外国公民立约。合同的定式是总统命令（1999年No1237）确立的。愿意参加俄罗斯军队的外国公民应通过一系列考试，证明他们符合俄罗斯向军人提出的要求。

（三）车臣共和国军队

目前，位于俄罗斯北高加索地区的车臣共和国仍是俄罗斯联邦境内局势紧张之地，随时可能会爆发新的战争。20世纪90年代发生的两次武装冲突导致了严重的后果，虽然俄罗斯夺回了对车臣地区的控制权，但车臣共和国当前的法律地位仍是问题。联邦部队战胜后，为支持地区内的稳定以及保证地方领导人的忠诚，联邦政府计划投入巨大资金。尽管车臣共和国是接受补助金的联邦主体，但在车臣共和国境内俄罗斯联邦法律事实上是无法适用的。车臣共和国总统卡德罗夫拥有类似军队的武装部队。部队的成员宣誓忠于卡德罗夫总统，其军服与联邦军队有所不同，贝雷帽上刺绣卡德罗夫姓名的首字母。

（四）私人军事公司

私人军事公司是俄罗斯政府执行混合战争的主要工具。据一系列国内外媒体报道，俄罗斯政府利用私人军事公司干涉一些国外的军事冲突，如苏丹①参见：https://www.theatlantic.com/international/archive/2018/08/russian-mercenaries-wagner-africa/568435/。、乌克兰②参见：https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-12-20/putin-boosts-private-military-groups-outlawed-in-russia。、叙利亚③参见：https://www.csis.org/npfp/russian-private-military-companies-syria-and-beyond。。另外，石油运输公司积极吸引私人军事公司防御其油船（反海盗攻击）④参见：http://rsb-group.org。。2016年6月美国国务院将瓦格纳（Wagner’s）私人军事公司列入反俄制裁名单⑤参见：https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/sm0114.aspx。。

二、俄罗斯军人优抚制度

俄罗斯军人福利制度及社会保障是俄罗斯社会保障制度不可分割的一部分。俄罗斯宪法规定，俄罗斯联邦是一个社会国家。社会国家的主要任务是实现基于社会正义、普遍团结和法律规定的相互责任原则的社会发展。社会国家应以帮助家境贫困的公民为己任，管理经济利益的分配，为每个公民提供应得的生活水平。因此，俄罗斯立法明确将第二次世界大战参战者和其他军事行动参加者及其家属等作为社会保障的对象，为他们提供包括补助金、补贴金、赔偿费、母亲资金、退休金等福利待遇。

（一）俄罗斯军人优抚制度的立法演进

苏维埃社会主义共和国联盟的解体标志着俄罗斯军队进入停滞时期。虽然与军人福利相关的法律规定依然有效，但事实上，因资金缺乏，相关法律规定被迫停止。尽管如此，军事立法和军人优抚立法继续发展。苏联解体后，国家所有制性质发生变化，经济市场化，俄罗斯军事立法改变了此前苏联的做法，而是吸取西方国家的经验。1993年12月12日通过的俄罗斯联邦宪法对国家的基本性质作出了改变，这个过程也涉及军队。1998年出台的《关于军人的法律地位》作出了诸多界定，譬如“军人”“军人的法律地位”“退伍军人”“老兵”“军人的家庭”，并且规定了军人所享有的“权利和义务”“公民权和自由”“特权与责任”。该法律规定：“军人法律地位”指“军人依据本法、宪法、联邦宪法、联邦法以及其他规范性的文件享有权利、自由、义务和责任的集合”。1998年3月28日联邦法院颁布了《关于军事义务和军事服役》的联邦法律。该法律对军人优抚制度作出了原则性规定，因为“军人”是享有国家优抚的公民群体，该法律第二条明确了“军人”的法律定义，把“军人”的法律范围扩大至俄罗斯联邦民防、紧急情况和消除自然灾害后果部的职员、联邦安全局的职员、对外情报局的职员、侦查委员会的职员、军事检察院的职员、联邦保卫局的职员（负责国家领导人的保护）、国民警卫军队在内的军人群体。这些国家机关的职员是与军人等同起来的，有权享受军人应得的特权和优惠。除此之外，该联邦法律确定了俄罗斯军队的两种编制形式：应征入伍军和合同军，并且规定了应征入伍的程序和时间、服役制度、退伍程序等。

（二）俄罗斯军人优抚制度的管理架构

联邦法律第3条指出，负责实行保护军人权利及其社会保障的单位有联邦机构、地方国家机构、地方自治机构、普通管辖法院、执法机关（在其权限内）、指挥官。按照《关于军人的法律地位》等联邦法律的规定，社会团体也可以进一步保护军人、退役者、老兵及其家庭的权利。除了上述条款之外，同样的规定在俄罗斯军队内务条令中也得到反映。可见，从事军人优抚活动的主体及其责任范围并不确定。立法机关和执行机关共同实施军人优抚制度。

俄罗斯联邦国家杜马负责军人优抚问题的工作委员会包括劳动及社会政策问题的委员会、国防委员会、老兵问题的委员会、安全问题的委员会。其中，国防委员会对处理与军人优抚相关的问题起决定性作用。国防委员会的成员通过举行听证会和提出议案，创立和加强与军人优抚问题相关的立法制度。联邦委员会中负责保护军人权利的工作委员会主要有社会政策问题委员会和国防及安全问题委员会。此外，俄罗斯总统社会和人权等委员会对加强军人优抚制度和解决系统性的问题做出重要贡献。

在保护军人的权利及优待政策中，联邦政府起着主导性作用。按照《国防法》第 15条，政府承担军队事态责任、安排军队供应、实施宏观指导。劳动和社会发展部负责公民社会保护、管理国家退休基金、处理残疾人的问题。国防部作为俄罗斯最有实力的部门之一，拥有丰富资源。国防部部长负责通过总参谋部和各军兵种的总司令等在各军事单位保证军人的权利，并且负责将联邦预算拨出资金用于指定用途。国防部的社会保障局负责实现国家在军队实行的社会政策，包括军人的薪资监察，退休金、退役金、补贴金的支出制度以及向军人提供的社会保护。建筑局负责为军人建筑和提供房屋及其他房产。住房供应局负责向军人、退役者及其家庭供应住房。住房供应局有 5家所属企业，皆为联邦国有企业，即“西方地区住房供应局”“北方地区住房供应局”“东方地区住房供应局”“南方地区住房供应局”和“中区住房供应局”。

（三）俄罗斯退休金制度和军人退休金制度的关系

俄罗斯联邦现行的退休金制度是以 2013年出台的《存储退休金法》和《保险退休金法》为基础，目前依然在改革过程中。俄罗斯退休金制度分成三个层面：强制退休保险、国家退休供养和个人储蓄养老保险（包括公司养老保险）；有四种退休金的形式：保险退休金、国家养老退休金、储蓄退休金、非国家（私人）退休金。因为军人的特殊法律地位，向退役军人提供退休金的程序也有一些特点。除了2013年12月28日出台的《保险退休金法》（No400联邦法律）和2001年12月15日出台的《关于国家退休供养》（No166联邦法律）以外，1993年2月12日出台的《关于军人、内务部人员、麻醉品管制局人员、消防局人员的国家退休供养》（No4468-1法律）具体化了部门级的附加退休金。退休金的具体数额取决于军人退役时的薪金、军衔和军职。事实上，在具体情况下，退役军人有权获得两种退休金。一种是《保险退休金法》和《关于国家退休供养》规定的普通公民退休金。因退役军人的平均年龄为45-47岁，大部分军人退役后即开始工作，所以他们可以根据《保险退休金法》和《国家退休金供养法》提出的规定获得普通的公民退休金。另一种是《关于军人、内务部人员、麻醉品管制局人员、消防局人员的国家退休供养规定》所确认的军人退休金。

（四）军人强制保险制度

军人强制保险制度是另一种向因公伤亡者及其家庭提供赔偿的方式。因军人是一种高风险的职业，因此国家责成军人签订保险合同。国家规定应签订保险合同的公民类别包含“应征入伍者”“合同军”“内务部和民防、紧急情况和消除自然灾害后果部的职员”“监狱管制局的职员”“毒品管制局的职员”等。根据No165联邦法律的规定，保险合同应由保险公司和国防部签订。保险公司是国家招标选择的。除此之外，No165联邦法律对保险事故清单、排除赔偿可能性的案例清单、保险收益数额、受益人清单以及所需文件和程序进行了规定。保险事故清单中有各种各样轻重伤、震伤、丧失劳动能力、死亡等。法律规定受益人包括夫妻、父母（或者不短于5年内代替他们的人）、祖父母（如果能证明他们不少于3年养育过受害者）、未成年子女、已成年的残疾子女（其残疾等级应在18岁前确认）、未满23周岁的子女（需是大学生）、受承保人监护的人。受益权是可转让的。保险收益数额不取决于军龄或军功。

三、俄罗斯军人优抚待遇情况

（一）应征入伍者优抚待遇

应征入伍者服役时限为一年，所以应征入伍者及其家庭享受优惠待遇期限也为一年，复员后优惠待遇即被撤销。应征入伍者服役是俄罗斯联邦宪法规定的义务，也是他们实现宪法规定的劳动权的方式，并且服役的一天相当于工龄的两天，换言之，服役一年后复员的公民就享有两年的工龄。该规定在就业以及退休时十分重要。大学生如果应征入伍，复员后就享受复学权。工作的人复员之后享受复职权，但以三个月为限。应征入伍者服役期间享有接受免费医疗服务的权利。应征入伍者怀孕的妻子有权领到一次性的补贴。2017年此补贴数额为2 456 589卢布（具体数额按比例增加）。怀孕时间不少于180天的军人妻子才有权领到补贴。另外，有年龄低于3岁子女的应征入伍者的家庭有权每个月领到补助金1 052 824卢布。应征入伍者的母亲享受减少住宅公共服务费的权利，不过此特惠不是普遍性的。问题在于俄罗斯物业服务机关在现实中采用两种计算模式，按照第一种模式，物业服务机关依靠住宅安装的设备计算应付的数额，而第二种模式以户口为准，即物业服务机关依靠具体住宅登记的人数来计算应付的数额。上述特惠限于第二种模式（因为参军者暂时不用为其提供定额）。如果服役期间，应征入伍者死亡，其家庭可领到相当于120个月薪金的金钱赔偿，受害者的三位家属可免费去受害者的安葬地。之后，受害者家属中每年可有一位免费去受害者的安葬地。这些路费方面的优惠也适用于因伤病住院的应征入伍者。

（二）合同军优抚待遇

第一，获得薪金的权利。合同军主要特色在于当兵是他们的工作。合同军的薪金由两部分组成：合同下的月薪和所在职位的月薪（即按军衔所享受的薪资和月薪两部分）。此外，合同军人可以获得额外奖金以及住宅。法律法规规定向军人提供住宅的时间，即军人及其家人迁居到新工作地起，应在三个月内为其家属安排住所。公寓或房屋的位置取决于军事部队的所在地。如果一个军人的家庭有多个子女，可以优先获得住房。1998年前签订合同的军人有权享有购买住房的国家补贴，即由国家补助购买住宅或者建筑房屋。但军人家庭只有被认定为贫困，才能收到此类补贴。如果一个军人的兵役总时间超过 20年，也可以依靠国家补贴购买住房或建造房屋。在特定情形下，军人有权从联邦基金获得免费住宅。

第二，免费接受医疗及护理（包括各种手术）的权利。该权利只有一个限制，即各种医疗应在俄罗斯境内提供。应征入伍者终生享有免费接受医疗、免费获得药品的权利。合同军人享有受到中等教育和高等教育的权利。如果合同军人的兵役时限超过3年，可享受免费接受中、高等教育的权利。

第三，交通优惠的权利。首先，国家向军人保证免费前往工作地点。在搬家、出差和治疗时国家赔偿相关交通费用。其次，如果一个军人被调换到一个新的工作地点，他将获得一个运输20吨物品的集装箱。在北部服役的军人有机会前往休假地。如果军人使用个人交通工具出差，他有权获得相关补偿，例如提供汽油等。

（三）军人家庭优抚待遇

军人的家庭（无论合同军还是应征入伍者）也享有受到一系列优待的权利。军人的妻子获得生育补助及子女抚恤金的数额高于其他享受优待者。除了生育补助及子女抚恤金（一次补助金）以外，军人的妻子也有权享有每月的追加补助金，其数额由每一个联邦主体具体调整。军人的孩子可以优先入幼儿园和学校，而国家补助幼儿园学费的90%。此外，军人家庭有一年一次免费旅游的权利（此措施不适用于国外旅游）。

（四）退役军人优抚待遇

俄罗斯政府没有忘记退役军人和他们为国家做出的贡献，联邦政府与各级政府通过合作共同照顾退役军人及其家庭。《关于军人的法律地位》（No73联邦法律）规定了退役军人应享受的优抚待遇，地方法律也会向退役军人提供附加优抚。退役军人的优抚政策只涉及因以下原因退役的老兵：达到退役年龄、健康状况、计划组织退役。

由国家提供的优抚政策依据总军龄而定。按照总军龄可以分出两个大组：总军龄超过 20年和总军龄不到20年（但是不少于10年）。总军龄超过20年的退役军人享受以下优抚：第一，每年一次免费去疗养院的权利，退役军人的家庭也有权享受优抚条件陪他们去疗养院（总价的50%）；第二，有土地的退役军人享受免土地税的优惠；第三，退役军人及其家庭可以在隶属于国防部的医疗机构接受医疗服务。

（五）老兵享受的优抚待遇

大量老年公民从军时生命和健康受到极大威胁，因此应获得特殊优待。军功卓著者，其殊功需要额外补贴。俄罗斯立法者将上述一系列社会群体集合于“老兵”（ветеран）这一法律范畴，制定了《老兵法》。该法律明确了“老兵”的种类，不同种类享受不同的优待。1995年1月12日出台的《老兵法》（No5联邦法律）指出5种“老兵”种类。除伟大卫国战争的老兵、武装冲突的老兵、老职工、服兵役的老兵4种老兵类别外，《老兵法》在单独条款中提出另一种法律范畴，即“伟大卫国战争和其他武装冲突的残疾人”。立法者不承认他们作为单独的“老兵”种类，但是因军役所致的残疾可以作为各种老兵应享受社会优抚的附加准则。在《老兵法》的其他条款中，立法者列举各种老兵有权享受的特殊优待以及国家应采取的措施。

以伟大卫国战争老兵享受的特殊优待为例。《老兵法》以及其他法律向伟大卫国战争老兵提供的优抚，可以分为每月津贴、社会保障待遇和税收优惠待遇。伟大卫国战争的老兵享有每月津贴的权利，由地方退休金基金支出，依《老兵法》约2 316卢布（大约¥230）。但考虑到通货膨胀，联邦政府使每年津贴款项指数化，以单独政府命令制定具体系数。当前系数是2018年1月26日《关于制定指数津贴、补贴、赔偿款项的系数》（No74联邦政府命令）制定的。社会保障待遇是《老兵法》同《公家补助法》（No178联邦法律）规定的，其政策包括但不限于：退休金优惠、由联邦预算一次性提供的住房（不论财产状况）、水电费补偿（50%）、优惠治疗、提供假体（除牙齿外）、优先由社会保障组织提供优抚（比如安老院）、公家补助政策（免费治疗药物、治疗证、优惠交通）。税收方面，需要注意的是《老兵法》本身不规定向老兵提供的税收优惠待遇，具体规范由税法典以及其他属于税法规范性的文件规定。向老兵提供的税收优惠优待包括但不限于个人所得税、交通工具税、土地税和财产税。伟大卫国战争老兵的税收优惠优待有：享受500卢布的所得税扣抵权利；免一个应税项目的税费（应税项目的地籍价格应不大于3亿卢布）；用老兵名义登记的一辆汽车免交通工具费。

四、对中国军人社会保障制度发展的启示

第一，军人社会保障制度的完善应该立法先行。法律规范的完整性和先进性是军人社会保障制度发展的前提条件。俄罗斯军人优抚制度的日益发展，离不开其联邦性法律文件和地方性法律条例的不断完善，目前，中国有关军人社会保障制度的相关文件比较零散，缺乏一套系统性、权威性的法律文件，故颁布一部完整的军人社会保障法尤为重要。该法应该涵盖“军人满足参与军人社会保障法的条件”“军人应该履行的义务”“保障范围”“军人缴费政策”“待遇领取标准”“业务经办流程”等内容。中国已成立了军人退役保障部，并着手制定《退役军人保障法》。

第二，确保军人社会保障制度的长期性和稳定性。首先，军人社会保障制度的长期性有两方面的意思。一方面，维持军人社会保障制度的长期性，国家的安全需要军人的长期守卫，不是一时的，故军人的社会保障制度也应该具有长期性。俄罗斯在第一次车臣战争中，就曾因军人优抚制度的缺乏，导致军队制度混乱。另一方面，军人这一职业具有特殊性，存在高风险性，对因公受伤、致残的军人应该给予个人、家庭相应的经济补偿。对退役军人应有相应的转置安排。目前，中国存在部分退役军人得不到相应部门和企业的认可，出现就业困难的现象。对此，国家应制定相应的军人转置条例，强制要求各部门和各企业接受退役军人，并明确标准，保证退役军人的生活。其次，保障军人待遇的稳定性。一方面，军人待遇的发放应该具有稳定性，应该统筹规划，确保军人优待抚恤制度的稳定性和适应性；另一方面，军人优抚待遇应该随着军人的具体情况（如因公致残、死亡、军功显赫）和经济形势的变化（如通货膨胀、物价水平）做出相应的调整，前提必须是保障退役军人的基本生活水平。

第三，平衡军人社会保障的公平性和灵活性。社会保障的宗旨在于保障和改善人民基本生活，增进国民福利。军人职业特殊，具有高风险、高服务性的特点①参见：王岩.我国军人社会保障制度存在的问题及建设对策[D].沈阳：沈阳师范大学，2014。，因此，军人社会保障制度及其待遇应该契合其职业特点，适当倾斜，其待遇水平应高于其他群体待遇水平。但是，在保证公平性的同时应兼顾制度的灵活性，军人社会保障制度应与时俱进。俄罗斯军人优抚制度的发展，既离不开其全面具体化的待遇政策，也离不开制度的日益调整和完善。

首先，在公平性方面，应该根据经济发展水平以及军人职业特点确定军人社会保障待遇。一方面，在制定军人社会保障政策时要结合中国的经济发展水平，随着中国社会经济发展水平的提高，军人的保障水平也应适当地进行调整，适应经济发展的水平。另一方面，在军人之间，由于军人的职位不同、做出的贡献不同、遇到的风险不同，在军人保障水平上应做出一定的区分。对因公、因战致残、伤亡的军人应给予更多的待遇补偿。其次，在灵活性方面，军人待遇补偿机制不是一成不变的。一方面，军人保障制度切忌“一刀切”，应综合考虑其军衔等级、做出的贡献、身体健康状况，制定灵活的保障政策。另一方面，对军人社会保障制度的设计应该确定总体目标，如为了维持退役军人的生存，应该强化其职业能力和受教育水平，这方面可以借鉴俄罗斯的经验，鼓励基层军人接受中等教育和高等教育，为他们提供学费的补贴等。这样既提高了退役军人的素质，又促进了国防后备力量建设和经济建设。

第四，军人优待抚恤制度的建立和完善应该与整体的兵役制度配套。俄罗斯的军队编制较为多元，主要分为应征入伍的义务兵和合同制的职业兵，二者形成互补，而其军人的优待服务制度也作了分别的安排，在部分待遇的设计方面各有侧重，充分适应两种不同兵役制度下军人的需求。