“一带一路”倡议下水利“走出去”风险分析

吴浓娣，王建平，夏 朋，杨 研

（水利部 发展研究中心，北京100038）

2013年9月和10月，中国国家主席习近平分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议（简称“一带一路”倡议）。5 a来，“一带一路”从规划走向实践，从愿景变为行动，水利“走出去”迎来了前所未有的大好发展机遇[1]。“一带一路”建设是一项长期、复杂的系统工程，与其他行业一样，水利“走出去”也面临一系列风险。正确认识“一带一路”水利“走出去”可能面临的风险，未雨绸缪做好防范，是水利“走出去”的重要一课。

1 “一带一路”水利“走出去”总体情况

近年来，水利“走出去”步伐不断加快、内容不断扩展、层次不断提高。从最初的以工程施工建设为主，逐渐扩展到水利规划、咨询、勘测设计、成套设备、人才、技术标准等各领域，从单个项目的设计施工发展到区域、流域乃至全国的水资源规划咨询业务，水利“走出去”内容得到了拓展，质量和水平也得到了有关国家的肯定。

商务部《中国对外承包工程、劳务合作业务统计年报》（2012—2016年），统计了水利前期工作、防洪、灌溉除涝、供水、控制性枢纽工程、水土保持及生态保护、非常规水资源利用、水务、水电开发利用等几类项目。根据该统计年报，2012—2016年中国水利“走出去”遍及70多个国家和地区，500万美元以上的项目合同总额达800多亿美元。总体来看，2013年是水利“走出去”的快速发展期，合同总额从2012年的106.20亿美元增长到171.49亿美元，增幅为 61%；2014—2015年，水利“走出去”合同总额稳步增长，年度涨幅为7%左右；2016年水利“走出去”合同总额较2015年略有下降，但仍处于5 a中的较高水平。水利“走出去”总体态势良好，合同总额趋于平稳。

从水资源综合利用与管理、防洪减灾、灌溉排水、城乡供水、水电开发、水生态保护与修复等几个重点领域来看，合同金额最高的是水电开发领域，为523.83亿美元，占合同总额的比例为62.03%；城乡供水、灌溉排水、防洪减灾领域合同金额分别为204.81亿、56.67亿、50.55亿美元，占比分别为24.25%、6.71%、5.99%；相比之下，水资源综合利用与管理、水生态保护与修复领域的合同金额较小，分别为7.62亿、0.97亿美元，占比分别为0.9%、0.11%。

从重点区域来看，“一带一路”参与国所在的八大板块中，合同金额最多的为东南亚，西亚和南亚的合同金额次之，分别为116.83亿、106.44亿、104.70亿美元，占比分别为30.79%、28.05%、27.59%；非洲的合同金额显著低于东南亚、西亚和南亚的，排第四位，为45.02亿美元，占比为11.86%；拉美、东北亚的合同金额较小，分别为4.07亿、1.11亿美元，占比分别为1.07%、0.29%；中亚和中东欧合同金额最小，均不足1亿美元，分别为0.77亿、0.55亿美元，占比分别为0.20%、0.14%。

2 “一带一路”水利“走出去”面临的主要风险

“一带一路”参与国地区分布广泛，在地理气候、社会制度、历史人文、经济发展等方面均与我国存在较大差异，抛开理念和技术层面的问题不谈，水利“走出去”还将面临政治、法律、经济、社会文化等多方面的风险。

2.1 政治风险

“一带一路”参与国的国家政治体制多未定型，中央与地方、执政党与反对党、族群与族群之间的关系复杂，政权更迭频发，“政治清算”风险始终存在[2]，像水电站投资、水利工程建设之类的需要政府承诺且大量投入的项目会受到政局波动的影响。例如，缅甸密松水电站项目因缅甸民主化转型过程中新政府为在民众间取得合法性而宣布搁置，不仅企业投资遭受损失，而且影响了中国在缅甸形象。此外，有些发展中国家的政府管理能力有限，涉水管理部门众多、分工不明确，与水相关的政策变化频繁；有些国家及地区缺乏长远的规划，不利于企业有针对性地做长期打算。总体而言，政治风险比较常见的有安全冲突风险、行政效率及治理风险、政权更迭引发的履约风险等。

安全冲突风险方面，“一带一路”沿线（如南亚、中东、北非等地）长期受到战争冲突和“三股势力”的威胁，比如以伊斯兰国为代表的极端宗教势力、极端恐怖主义、民族分离主义、跨国犯罪等，与地缘政治和国家间矛盾交织，给我国海外的重大项目构成威胁，增加了企业的安保和运营成本。特别是近年来，地区冲突与恐怖活动、地方民族分裂势力排外行为以及武装分子绑架勒索等，使海外恐怖袭击活动呈增长趋势且手段日益多样化，给海外投资带来极大风险。

行政效率及治理风险可以分为两种类型。一是行政效率低导致的项目审批速度慢，主要包括项目本身的批准和批准后为开发、实施项目所需获得各类许可的批准，例如项目审批程序过于复杂导致审批成本过高和时间过长，项目批准后水利水电项目法规框架的不确定性和解释困难，业务许可证制度方面的困难以及执行困难，特别是对于参与多个环节的同一个开发商或承包商，所获许可的有效期存在问题，不能覆盖开发整体过程。二是行政不作为或乱作为，具体表现形式为不予答复和拖延履行。有关行政机关及其工作人员超越行政职权或者不遵守法定程序即做出有关行政行为，造成政府行政乱作为。如政府对本国资源状况和电力建设规划落后，电力投资结构和本国资源现状未能有效结合，相关政策缺乏有效引导；部分优惠政策落实难度较大，特别是项目建设用水、用地、用电问题突出，政策吸引力减弱；政府更迭频繁，相关政策缺乏连续性，负责官员变动过快，办事效率低下，部分项目进展缓慢；安全形势堪忧，开发者对当地国整体投资环境信心不足。非洲和拉丁美洲国家的政府腐败现象严重，尽管直接征收风险有所降低，但隐性征收风险日渐突出，如某些国家有关部门常以检查卫生、偷税漏税、安全条件等为名，频繁搜查中国企业，动辄处以高额罚款，或课以重税，干扰其正常的生产经营活动，甚至利用各种借口直接没收企业财产。

政权更迭引发的履约风险也有两种情形：一是政府终止合同，即合同应得到完全履行，但在合同有效期内，当地政府单方强行指令合同终止的情况，或被解除，或债务消灭，或其他情形导致合同权利义务归于消灭；二是国有化和强制收购风险，即项目建设期或运营期，当地政府强制收购项目甚至把项目无偿收归国有，给国外投资者造成巨大经济损失。

2.2 法律及政策风险

“一带一路”参与国实行不同的法律制度，包括普通法（新加坡和马来西亚）、大陆法系（中亚）和伊斯兰法（中东）。各国的水资源管理和法律体制都不一样，推动“一带一路”水利国际合作需要考虑各国的法律架构，熟悉当地涉水部门的具体规定以及对外国投资政策。由于涉水领域的特殊性，一些公共类的基础设施往往需要中国企业与当地企业合作。而发展中国家大多法律体系不完善，当地企业的运营、合法性、资信债务及声誉情况难以准确判断，在大部分国家法律体系对外商不利的情况下，我国企业很容易为当地企业的失误“买单”[3]。另外，“一带一路”国家经常为维护本国民众的利益而对相关法律法规进行修订，对我国企业的海外法律风险防范能力提出了更高要求。国内企业习惯性凭借国内经验和以往经验办事，极易触动所在国法律、引发矛盾，最终造成不可挽回的损失。

中东欧11国加入欧盟，在投资方面，国家的法律规定受到欧盟法律的制约。就基础设施建设项目而言，由于欧盟对公共项目采购有决定审批权，因此水利项目需要该国和欧盟的双重批准；由于增加了欧盟审批的程序，因此会导致招标程序复杂，增加时间成本。另外，欧盟还颁发了各种有关环境、技术准入、知识产权、银行信用等方面的指令。目前还没有加入欧盟的塞尔维亚、黑山、马其顿、波黑、阿尔巴尼亚，对投资和对外贸易拥有完全的自主权，投资风险受国内法律环境的影响。以马其顿和波黑为例：马其顿正在积极发展以求加入欧盟，法律制度体系发展相对完善，使得在马其顿直接投资有法可依；反观波黑，新旧法律繁多，国家层面继承了原南斯拉夫的法律，独立后又制定修改了许多法律，且波黑联邦和塞族共和国两个实体各有独立的立法机构，分别制定法律，造成实体之间的法律差别，这样的法律环境一定程度上会给中国在波黑的直接投资增加风险。

大多数西亚国家政治发育程度低，国家法律法规体系尚未完善。一方面，一些国家的政策连贯性较差，新政府上台后对往届政府执政期间签署的合作项目多方刁难，对海外投资合同经常采用搁置甚至单方面宣布中止等手段，导致政府违约率较高。另一方面，随着经济民族主义和贸易保护主义抬头，西亚部分国家通过立法或行政手段，改变了某些针对外国企业的政策，以保护本国企业和资源，这些新的政策风险主要包括外汇管制、投资或持股比重限制、税收歧视、行业准入限制和价格控制等，例如卡塔尔政府2004年通过立法调整“担保人”政策，对违法者处以没收财产、罚款等，提高了外国企业面临的间接性征收风险。有些国家经济状况不稳定，一旦面临国际收支困难极有可能主动或被迫停止支付或延期支付，致使外国企业无法足额或按时收回到期债权、本息以及投资利润。陷入债务危机的国家还将利用外汇管制手段，限制甚至禁止外商、外国投资者将本金、利润以及其他合法收入转移出境，例如土耳其、阿联酋、沙特等国近年来在深陷主权债务或面临经济危机时均采取了类似政策，对外国投资者造成了重大经济损失。

2.3 投资经营风险

“一带一路”许多国家经济基础薄弱，资金短缺，而水利水电工程等项目经常需要承包方主导融资。这些项目不仅投入大，而且建设和投资回收周期较长，在此过程中，所在国的税收政策、物价水平、外汇汇率以及金融机构贷款利率或证券市场利率发生波动，均有可能提高企业成本或降低企业收入。部分欠发达地区的基础设施有可能在相当长的时间内面临亏损的风险。投资经营风险大体可分为汇率风险、利率风险、通货膨胀风险和汇兑风险。

汇率风险指因汇率波动而蒙受损失的可能性，包括建设期汇率风险和运营期汇率风险。建设期汇率风险主要指人民币的汇率风险。EPC合同为美元结算合同，只是资本金部分由人民币兑换美元计，如果在建设期美元计价的EPC部分不变，发生人民币大幅贬值，则会增加实际人民币投入。

利率风险是指在项目建设和运营期间，因利率变动直接或间接造成项目的成本增大、收益减少。各家银行的美元贷款均习惯采用浮动利率（例如LIBOR+上浮的基点）计息，如果使用固定利率，则会采用相对较高的利率。如果利率的上浮发生在建设期，则会相应增大投资成本；如果利率的上浮发生在运营期，则会增加还本付息的压力，降低项目的效益。

通货膨胀风险又被称为“购买力风险”，是指通货膨胀导致企业成本增加或实际收益减少。资产实际收益率等于资产名义收益率减去通货膨胀率，通货膨胀率越高，意味着资产实际收益率越低，资产的实际购买力也越低；当通货膨胀率超过资产名义收益率时，资产实际收益率降为负数。对企业而言，最直观的影响就是物价上涨导致建设期EPC合同下的采购成本和运营期运营维护成本增加。

汇兑风险包括“汇”“兑”两个层面，“兑”是指项目公司无法将当地的收入兑换成美元或其他硬通货，而“汇”是指项目公司无法将美元利润或分红汇出。汇兑风险主要发生在运行期，一旦发生，势必影响股东投资回收和银行贷款偿还。需要指出的是，水电站、大坝等大型水利工程项目往往都需要大量的资金投入，对于这类项目来说，业主如果是国家政府通过主权担保进行融资，则其资信情况非常重要。“一带一路”合作主要集中在发展中国家，经济发展程度决定了这些国家的经济抗风险能力弱、易受大宗商品价格等外部因素影响，汇率波动大，一些国家的国家主权债务还存在潜在的偿还风险，个别国家甚至已达到国际货币组织的债务红线，对一些大型承包工程来说，存在工程款准时、足额回收风险。

东南亚地区很多国家国民收入和购买力低、外汇管制严格，客观上使中国企业在东南亚的水电投资面临着外汇兑换的风险。同时，我国也实行严格的外汇管制政策，中国企业还面临着将东道国货币兑换成美元、欧元等国际硬通货和将美元、欧元兑换成人民币的双重汇率变动风险。另外，水电项目建设周期长，通货膨胀、利率提高、物资价格变动等会造成水电投资企业面临一定程度的融资风险和成本风险。

部分中东欧国家处于经济转型期，如马其顿、波黑、阿尔巴尼亚等，其国内市场较小、市场购买力低，不适宜大规模投资。

2.4 社会和文化风险

“一带一路”横跨东西，覆盖国家和地区十分广泛，文化语境差异大，各个国家和地区在宗教、性别、饮食、话题、商务礼仪、礼物等多方面呈现出不同的禁忌习俗。国内企业在国际交流与交往中，若稍不注意或不尊重对方国家或民族独特的禁忌习俗，容易造成误解或伤害对方感情，进而影响双方友好关系，甚至引发矛盾冲突。如商务礼仪方面，俄罗斯、马来西亚、泰国、柬埔寨等许多国家均不能用左手握手问好、递还物品和举杯饮酒。

在宗教方面，以色列等犹太教国家特别重视安息日的“安息”，泰国、缅甸、柬埔寨等佛教国家强调对佛祖的尊敬。在西亚地区，伊斯兰教的信仰和文化深入人心，深刻地影响着当地的社会政治经济。伊斯兰原教旨主义要求推翻现行的世俗政权，建立以伊斯兰教为基础的神权国家，其中一些极端势力诉诸恐怖主义，制造暴力事件，不仅造成当地社会的剧烈动荡，而且发生了一些针对中国目标的恐怖主义袭击活动，给在西亚投资的中国企业带来了不小的政治风险。此外，阿拉伯人办事效率比较低，行政机构的办事程序繁琐，政府公职人员索贿现象时有发生。宗教及文化差异均会提高中国企业在西亚投资的潜在风险。

非洲和拉美两个地区的国家大多数经济落后、技术及劳动力低下、官僚作风盛行，民众工作和生活节奏非常慢。使用当地劳工的项目，对此影响估计不足容易导致工期延误。

3 建 议

“一带一路”参与国家政治、经济、法律、文化差异巨大，国际市场竞争日益激烈。建议从政府层面和企业层面做好风险监控和防范。

3.1 政府层面

一是进一步加强政策沟通。加强与市场潜力大、合作基础好、合作风险小的有关国家的高层互访与对话交流，增进政治互信，推广我国新时期治水理念和治水技术成就，发挥政府在技术、装备、标准等“走出去”中的引领作用。

二是建立海外项目风险动态跟踪评估机制。及时掌握相关国家的政治、法律法规以及市场的最新信息，为水利企业“走出去”提供风险评估服务。建立企业诚信制度，与各项审批、政策支持及资金支持挂钩，搭建水利企业海外市场行为信息收集、报送和部门间共享平台，完善水利企业海外市场行为监督管理体系。

三是强化政府对水利企业海外行为的要求与引导。通过行政法规或政策文件等方式，对水利企业在海外的各项活动进行全面规范。要求企业以维护国家利益和国家形象为己任，时刻审视自身行为，尊重当地法律、宗教信仰、文化及风土人情，避免失去项目所在地社会公众的理解、信任与支持。引导企业提高社会责任意识，力所能及地参与当地医疗、教育、卫生等公益性事业发展，切实贯彻“一带一路”倡议提出的共商、共建、共享、共赢理念。

3.2 企业层面

一是加强规划和项目的风险监控。企业开展合作要由易到难、由小到大、循序渐进，充分考虑各种风险与挑战。要开展企业发展规划实施情况中期评估和重点项目跟踪评估，监控规划和项目风险点，适时调整规划、完善措施。

二是精通并自觉遵守国际法律规范。企业“走出去”要牢牢把握本国法律法规、东道国法律法规、国际规范和惯例3条“红线”。同时，应当特别注意“一带一路”沿线国家各自法律法规及政策制度体系之间的差异，始终保持与我国驻当地使领馆的联系，积极防范各类风险，避免盲目投资[4]。

三是规范信息披露和提高透明度。企业要自觉提升与媒体及公关机构的交往能力，通过主动、客观、真实的信息披露，让项目所在地民众乃至更大范围的人群了解中国企业开展负责任投资所做出的努力、在东道国履行的社会责任以及为支持当地经济社会发展所带来的改变。重视公共关系工作的常态化与制度化，加强海外公关人才培养，构建务实、和谐与互利共赢的合作平台[4]。

四是充分尊重当地社会文化。企业“走出去”过程中要有国际化视野和担当，了解东道国的文化特点及其差异性，尊重东道国的社会文化习俗，找到符合当地文化与利益的沟通交流渠道与最佳方式，增进文化认同，提升当地民众对企业的认知度与满意度[4]，构建中国企业与当地居民的情感纽带。