完善南平市政府法律顾问制度的思考

关键词 法治政府 南平市 政府法律顾问制度

作者简介：欧芃凡，福建省南平市委党校法学教研室讲师，研究方向：法学理论。

中图分类号：D67                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.174

政府购买法律服务是指政府使用财政资金，通过市场化、契约化方式，向具有一定资质的组织购买法律服务的一种制度。当前我国正处于重大的社会转型变革期，面对政府与日俱增的法律服務需求，仅依靠行政机关内设的法治机构（科、室），已经不能完全满足日益增长、深层次、多样化的政府法律需求。实践中各地纷纷采用政府购买法律服务的方式，建立起政府律师顾问制度，这对提高政府决策和行政行为的合法性，提升政府工作的公信力起到极为重要的作用。

一、南平市政府法律顾问制度的实践

（一）南平市政府法律顾问制度的现状

2014年，十八届四中全会公报明确指出要“积极推行政府法律顾问制度”。2015年，南平市政府根据上级文件精神，并结合本市实际出台了《南平市人民政府关于加快推进政府购买服务的实施意见》，为政府购买服务工作确立了指导思想和总体方向。2016年，南平市政府制定了《南平市人民政府法律顾问工作规定》（下称《规定》）、《南平市人民政府关于全面推行政府法律顾问制度充分发挥法律顾问作用的意见》，专门对政府法律顾问工作做出实施细则规定。之后，南平市政府与亚轩、武夷、九越三家律所签订法律顾问协议，聘请三位律师成为首届南平市政府法律顾问。

（二）南平市法律顾问制度的主要内容

《规定》对南平市政府法律顾问的选聘资格、选聘方式、选聘程序、工作职责、工作保障等内容都作了具体规定。如：选聘对象要求法学领域内的专家学者或执业律师;选聘条件方面对政治素养、理论素养、业务能力也进行了规定;选聘方式上采取律师从业机构推荐与律师个人申报、定向邀请与公开选聘等相结合的方式，在征求司法行政部门意见后，按照任职条件择优聘任，同时鼓励采取面向社会公开招聘的方式选聘。从这些规定看，南平市对政府法律顾问工作的要求与中央层面保持一致，同时也考虑了地方实际的情况，为实践中南平市政府法律顾问制度的普遍建立提供了制度依据。

（三）南平市政府法律顾问制度的成效

当前南平市正紧紧围绕加快绿色发展推动高质量发展落实赶超这一战略目标，加快全国绿色发展示范区建设。发挥政府法律顾问制作用，对提高政府决策的法治化水平，促进经济社会持续、健康发展，化解社会矛盾维护社会稳定有着重要的意义。

2016年来，全市共有律师29人次担任全党委系统、市政府、全市十县（市、区）政府常年法律顾问，实现了市县两级政府律师法律顾问全覆盖。2017全市政府法律顾问通过听取有关会议、参与重大涉法事务的调研论证、参与重大行政决策合法性审查，审阅重要合同协议等方式为各级政府依法行政、依法决策提出法律意见和建议188件次。除此以外，政府顾问律师共参与信访值班及陪同领导接访163人次，共接待上访群众927人次，参与涉法案件调处89件，有效引导涉法信访案件通过法治轨道进行解决。南平市政府法律顾问工作得到市、县两级党委、政府的充分肯定。

二、南平市政府法律顾问制度存在的问题及分析

（一）政府购买法律服务理念相对滞后

部分政府工作部门对购买法律服务，聘请法律顾问的内生动力不足。一些部门单位虽然聘请了法律顾问，但一年下来鲜少使用，极个别部门单位聘请法律顾问的初始动力仅是为了完成上级下达的指标任务。出现这些问题的原因在于对政府购买服务的理念相对滞后，对政府法律顾问工作重视程度不足。除一些行政机关的职责工作较少与法律相关联外，更多体现的是部分领导干部对于运用法治思维和运用法治方式指导和推进工作的能力还比较薄弱，更多习惯于运用传统的行政权力来解决问题。再有就是个别领导干部缺乏必要的法律风险意识，对法律服务的价值认识不足，没有认识到法律顾问在保障行政决策合法化中的作用。

（二）政府法律顾问的作用没有得到充分的发挥

政府法律顾问制度设计的初衷本应成为政府重大决策的“智囊团”，为政府决策提供法律咨询和监督，从源头上对可能存在的法律风险进行把控。但从笔者实际了解，当前政府部门绝大部分的重大行政决策、行政合同的前期法律论证及合法性审查工作还是由市政府法制办和政府部门内设的法制科室自己承担。一方面受传统“官本位”思想影响，政府不习惯也不熟悉将法律事务交由外部处理，加之对法律顾问制度价值认识上的不足，更多时候是把法律顾问定位在“消防员”的角色上，倾向于“事后扑救”，往往在出现问题造成法律后果时才想起法律顾问，使得法律顾问工作后置化。另一方面，日益复杂化的法律服务需求对政府法律顾问的要求也越来越高。除要求他们具有更为专业的法律素养外，对政策理解、对经济发展等法律专业知识外的其他内容也要求有一定掌握。实际工作过程中，存在着因法律顾问专业化知识不够导致实践工作能力相对较弱的情况。

（三）政府法律顾问工作机制不健全

1.法律顾问聘任尚未完全市场化。在政府法律顾问聘任方面南平市目前做法主要还是采取由律师从业机构推荐与律师个人申报、定向邀请与公开选聘相结合的方式。目前全市只有两家行政机关是通过网站发布招聘法律顾问的公告，大多数的行政机关还是依据司法局律管科与律协的推荐情况，结合律师职业经历与本部门的法律服务需求，采用定向邀请的方式进行聘任，最终很大程度上由部门领导或分管领导决定。

2.法律顾问服务质量欠缺有效监督。《规定》中虽然明确指出政府法律顾问应当接受工作业绩考核，并把考核结果作为续聘、解聘的重要依据。但就笔者调研中了解到，目前只是由市政府法制办简单的对法律顾问工作进行了台账管理，但工作台账并不能直接反映出顾问律师的敬业态度以及提供的法律服务质量。

3.法律顾问服务的报酬较低。《规定》中明确把政府法律顾问工作所需经费，列入财政年度预算，实行专款专用。目前南平市支付政府法律顾问的报酬偏低，政府用于聘请法律顾问的财政预算一年仅有18000元，并且从2016年以来这个标准没有提升。这与律师代理民事案件相比，标准差的比较大。除此之外，政府法律顾问制度缺乏相应的激励机制，不能很好调动律师参与政府法律顾问工作的积极性，对其提供的法律服务质量也会产生影响。

三、完善南平市政府法律顾问工作的建议

（一）加强法律服务人才队伍建设

律师资源是重要的人才资源。目前律师资源较多集中分布在一线城市和省会城市。根据2016年的统计数據，南平全市执业律师共有321名。按照人口律师比，我市每万人口拥有1.2名律师的数值远远低于全省每万人口拥有2.61名律师的平均值。加强法律人才队伍建设，应在政策上给予一定的倾斜。建议将优秀法律人才纳入重点开发人才资源项目，有计划地加强对复合型、高层次律师的培养和引进，借助高校阵地吸纳专家学者等优秀法律人才;鼓励优秀律师事务所来南平市设置分支机构，给予一定的税收优惠政策;加强对现有法律服务人才队伍的培养，定期组织法律业务培训，结合南平实际，有意识地引导法律专家学者对“生态银行”机制中有关法律问题进行研究，着力提升政府法律顾问在重大项目谈判方面的能力。

（二）落实完善政府法律顾问“提前参与机制”

进一步加强法治宣传，增强领导干部的法律意识，提升领导干部运用法治思维和法治方式推进工作的能力。政府法律顾问的价值不仅仅在于事后应急式的法律事务处理和矛盾纠纷的解决，更重要的意义在于能够对政府重大行政决策可能产生的问题进行事前指导和风险防范。落实完善政府法律顾问“提前参与”机制。市政府法制办要积极承担起对政府法律顾问的管理和联络职责，在重大行政决策和重大项目的洽谈阶段，主动联络邀请政府法律顾问提前参与，并协调各部门相互协作向法律顾问提供必要的资料，确保法律顾问有充分的知情权，能够有充分的时间来研究论证，为重大决策等涉法事务提出高质量的法律意见。逐步改变以往偏重依靠律师帮助解决纠纷、代理行政复议和行政诉讼等事后补救工作的情况，引导顾问律师把重点放在保障行政决策合法性上，防范源头风险上来。除此以外，建立政府法律顾问工作值班日制度，加强政府与法律顾问间的联系，在每周或每月设置固定的值班日，方便法律顾问了解跟进政府工作，并向服务单位及时反馈意见。

（三）完善政府法律顾问制度

1.完善政府法律顾问选聘制度，赋予各类法律专业机构和法律专业人士公平参加竞聘的机会。适当增加政府法律顾问名额，在公开、公平、公正的基础上，坚持”五湖四海”原则，拓宽选人视角与遴选范围，可以吸纳具有法律职业资格证书的干部以及党政机关中的公职律师进入政府法律顾问队伍，优化法律顾问结构。增强聘任工作透明度，完善候选人评估体系。从律师执业经历、法律素养、专业知识、服务方案、团队实力、媒体报道等方面来设置评估细项。对涉及国土资源、建设规划等专业领域的法律顾问，将候选人为相关部门提供服务的经历，及对相关领域的专业法律规定、政策规定和工作运行熟悉程度作为选聘的重要条件。建立由分管市长任组长，市政府法制办、市司法局、市委党校、市律协等相关单位领导担任副组长的法律顾问遴选小组，在小组成员充分讨论基础上，用票决的方式决定拟聘人选。

2.建立健全法律顾问评价监督考核机制。政府聘请法律顾问，本质上是政府购买法律服务。对法律服务成效进行考评是增进政府法律顾问服务意识和责任意识，提升法律服务质量的重要手段。鉴于政府法律顾问工作特殊性，在考评中不能简单运用数字来衡量其工作成效，也不能纯粹凭主观感受来认定工作成绩，而是要将主客观相结合，全面的对政府法律顾问工作进行考核。建议每年可以由市政府法制办与司法局牵头，组织对政府法律顾问服务质量、服务效率、服务态度、职业纪律等内容进行考核评价，结合服务单位主观满意度评价，将法律顾问评价考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次，同时应把考核结果作为续聘法律顾问的重要依据。

3.完善政府法律顾问激励机制。监督和激励是保障政府法律顾问工作高效推进的两个方面。在健全相关机制，强化考核的同时，也要重视政府法律顾问工作积极性的调动，充分激发法律工作热情，使其积极主动投入政府法律顾问服务工作。结合南平市经济发展水平，提高政府在购买法律服务方面的预算。除此以外，加强对政府法律顾问在精神上的奖励，市政府法制办、市司法局、市律协等相关单位可以通过组织年度优秀政府法律顾问评选，给予他们通报表彰及一定的物质奖励，提升顾问律师的积极性与使命感。

参考文献：

[1]卢会河.政府购买法律服务问题的实证研究——以西宁市政府聘请法律顾问为例[J].武汉职业技术学院学报，2015（2）.

[2]天津市司法局课题组.政府购买法律服务研究[J].中国司法，2016（7）.

[3]张鲁萍.政府购买法律服务：正当性、困境与路径[J].求实，2018（5）.