江苏省城市停车问题及对策

■ 刘 金 李 铭

一、当前停车发展面临的主要问题

（一）停车发展理念有待转变

近年来随着江苏省“两个率先”目标战略的稳步推进，城乡居民收入持续增加，小汽车呈现暴发式增长态势，城市停车难问题日益凸显。但是当前各级政府仍然实行以无限满足停车供给为主的停车发展策略，通过大力推进路内停车设置增加停车泊位，大量占用道路公共资源，加重了城市中心区的交通压力，加剧了机动车和行人、非机动车交通间的干扰。停车规划理念亟待调整，规划仍然以解决停车矛盾、充分供给设施为主要理念，缺乏停车设施供需统筹校核以及停车设施和土地利用、公共交通、城市路网的综合评价，规划后续可实施性不强，路外公共停车设施布局难以落实。市民用车、停车观念需要引导，私人汽车使用过于频繁，中短距离出行也大都利用机动车，许多市民仍然认为停车设施是政府应当提供的基本公共服务，违章停车现象十分突出。

（二）停车供给和交通运行、城市用地、低碳发展的矛盾逐渐突显

首先，停车供给和动态交通在城市特定区域矛盾开始显现，以南京、苏州旧城区为例，调查数据表明高峰时间平均行程车速低于20公里/小时，大量的停车设施供给已经对动态交通产生一定干扰，如继续大量增加停车供给必然矛盾更加突出。其次，停车设施建设和土地利用、工程造价、施工难度等矛盾突出，如停车设施占用地上空间建设，在用地供给、经济性等方面均存在较大问题；如采用地下建设形式，地下深基坑施工的造价、施工难度以及对周边建筑安全影响等方面暴露的问题也越来越多。第三，停车设施过量供给和对小汽车交通出行的刺激也同绿色低碳交通发展背道而驰。

（三）三旧区域停车问题缓解难度极大

旧城区、旧小区、旧公建区域是当前城市停车矛盾最为突出的区域，也是缓解停车问题难度最大的区域。以南京、苏州等城市为代表，旧城区停车问题主要与其城市功能和土地利用高度集中有关，旧城区仍然聚集了大量城市人口，同时可供建设和挖潜建设停车设施的用地十分有限，导致停车问题最突出。旧小区和旧公建基本未配建或只少量配建停车设施，可挖潜空间也较小。

（四）停车设施建设推进困难

停车设施建设仍然以政府推动为主，缺乏社会资本的共同参与。地面停车设施由于占地大，在城市中心区往往难以设置，用地以划拨或出让方式均难以实现；地上立体停车和地下停车设施由于造价高，单纯依靠政府建设财政难以承受，而社会企业受到建设成本高、投资回报低的影响，参与热情不大。停车市场化机制尚未形成，发展动力不足，现状省内城市从停车设施收费、建设、经营管理、投融资等方面都缺乏产业化发展的基础，缺乏规模化的停车设施专业经营企业。

二、城市停车发展理念的转变要求

（一）停车问题是复杂的社会问题

停车难、动静态交通干扰正成为市民持续关注的热点话题。缓解停车难也是一个综合和复杂的问题，牵涉到包括法律法规、发展理念、出行习惯、宣传引导、规划建设、政策措施等社会发展各个方面，涉及到政府部门、社会、市民等各个层面。由于停车难也引发了消防、治安等一系列社会问题，并且停车问题本身也具有普遍性、变异性、复合型和周期性的社会问题特征，因此停车问题已经不仅仅是交通问题，而是社会问题，以往单纯从交通系统的规划、建设、管理角度缓解停车问题已经难以适应当前发展需求。缓解停车难必须要纳入社会治理体系中统筹考虑，发动全社会力量，用创新社会治理的方法统筹解决。

（二）城市停车设施不能迎合需求无限供给

停车不是政府必须提供的公共服务。政府应当为居民提供交通方面的基本公共服务是公共交通，而不是私人小汽车出行。停车是汽车拥有和使用过程中必不可少的环节，购买车辆是居民个人的事情，停车也是如此，政府没有必然义务为居民提供停车服务。政府在停车方面的责任应是维护良好的停车秩序，解决乱停车问题，保障停车不影响其他公共利益。

停车设施的超量供给会刺激新的需求产生。国内外大城市交通发展经验表明，单纯增加停车设施并不能解决停车问题，只会刺激更多的人购买和使用小汽车，进一步加剧交通拥堵和停车难问题。停车设施的供应量必须和城市综合交通系统进行协调平衡。

停车设施供应总量应受到用地、交通、环境条件的制约。首先，土地资源不足，人多地少是江苏省各城市面临的突出矛盾，停车设施供应所产生的大量用地需求都能得到充分满足并不现实。其次，动态交通难以承受，停车设施的超量供给会导致城市动态交通压力增大，交通拥堵更为严重，尤其在城市交通矛盾已经突出的旧城区，更应对停车设施的供应规模进行限制。第三，从能源、环境等方面考虑，小汽车出行也是不可持续的出行方式，不应鼓励和倡导，必须对使用小汽车进行一定的限制和引导。

（三）以交通影响分析评价的理念开展停车问题研究

面对当前江苏城市在交通、土地、环境等方面的形势，必须转变停车发展理念，用新的思路缓解城市停车问题。

以城市综合交通系统治理的思路统筹解决停车问题。面对日益严峻的停车矛盾，单纯从停车问题本身已经难以解决，必须以综合交通系统治理的思路统筹停车问题。通过交通方式结构优化促进居民选用公共交通和慢行交通出行，通过土地利用调整、停车调控、削峰填谷、拥堵收费等交通需求管理手段，大力促进绿色交通发展，加大停车秩序管理力度等综合措施才能有效缓解停车问题。

以交通影响评价分析理念确定停车供给。改变现状以充分供给为理念的停车规划和建设思路，充分研究城市不同区域的土地利用、交通需求、交通设施容量和停车设施供给的关系，以交通影响分析评价的理念深入研究确定不同区域的停车供给。

以停车差别化供给调控停车需求。充分发挥停车设施供给和收费对交通方式结构、交通流分布的调控作用，在城市交通矛盾突出的区域应当在综合交通和停车专项规划指导下，严格限制停车设施建设，减少停车需求，促进居民出行向公共交通和慢行交通方式转移。

三、缓解城市停车问题的对策建议

（一）以社会综合治理的思路统筹解决停车问题

强调治理模式的转变。首先，解决停车问题的主体应实现由单一的政府为主导向以市场为主的复合方式转变。其次，停车治理手段由平面化向网络化转变，既有政府通过行政或者借助市场手段提供停车服务，也有社会资本通过市场化手段提供停车服务。

强化多元主体参与。充分发挥政府、社会、组织、市民等多方面的力量，共同研究缓解停车问题的思路和方法。政府在解决停车问题方面应发挥引导作用，通过制定法律制度体系、编制停车规划进行合理引导；社会、组织和市民应承担主体作用，通过市场机制和手段缓解停车难问题。

重视多部门协同。停车问题涉及到法制、公安、规划、建设、城市管理、物价等各部门，必须协调政府部门在停车方面的理念、思路、政策、措施，共同解决面临的停车问题。

突出解决措施的系统化。必须在宣传、立法、教育、工程、政策体系等多方面系统研究停车问题，出台相关措施。

加强宣传和引导。加强停车新理念的宣传，引导居民少用车，实现低碳的生活方式。

（二）充分重视城市综合交通系统问题

解决停车问题不能仅从停车入手，而是城市综合交通的系统问题。只有通过促进公交优先，发展慢行交通，建立绿色低碳出行方式结构，改变居民出行观念才能从根本上缓解停车问题。

推进公交优先是解决城市交通拥堵、缓解城市停车难的前提。只有落实公交优先，使得公共交通的出行竞争力较小汽车具有优势，才能促使居民放弃小汽车出行，减少停车需求，缓解交通拥堵。在各层次城市规划中应落实公交优先相关政策和措施。

调控城市小汽车拥有和使用是缓解停车问题的根源。当前机动车拥有政策已经成为社会热点问题，必须加强前瞻性研究，合理制定政策。改变目前拥车、用车成本过低的现象，通过合理制定停车供给、停车收费、使用成本的相关政策措施加强对小汽车使用的调控。加强城市交通需求管理研究，从交通系统角度研究有效优化土地利用、减少交通需求、调整交通方式结构的对策和措施。

加强城市综合交通规划编制，从系统上研究停车问题。充分重视综合交通规划中的停车设施规划研究，确定分区差别化的停车发展目标、供需总量和重要停车设施布局，加强城市停车设施与城市土地利用、公共交通发展、路网设施供给、枢纽换乘系统等相关规划的衔接和反馈。

（三）以交通影响分析评价的理念开展停车规划编制

转变规划编制理念和思路。更新规划理念，开展城市不同区域的土地利用、公交、路网、停车供需等方面的交通影响分析评价，以“区域差别化”和“供需统筹、以供定需”为规划原则，开展停车规划编制，制定差异化停车配建标准，合理布局路外公共停车设施，规范路内停车设施设置。

深入研究停车设施和综合交通承载力关系。停车设施作为车辆起停点，对土地利用和综合交通具有调控作用。在停车规划编制中应深入分析土地开发性质和强度、公共交通供给、路网承载力，明确一定区域范围内的停车设施最大供给量，合理确定停车设施的供给规模和调控要求。

合理确定停车配建标准。省辖市应在《江苏省城市规划管理技术规定》基础上，结合本市机动化发展和城市交通运行状况，以促进公交优先为前提，差别化制定各类设施停车位的配建标准。在历史文化街区、交通拥堵较为严重的旧城区、公共交通发达的区域应严格限制停车设施供应。

严格落实路外公共停车设施布局。提高停车专项规划编制要求，增强规划编制的可操作性，规划确定的路外公共停车设施应划定用地控制黄线，并纳入到控制性详细规划中报批，严格落实停车设施用地选址。对大型停车设施应进行选址阶段的交通影响评价，合理确定停车设施出入口数量、位置和交通组织方式。

规范路内停车设施设置。由公安交通管理部门会同规划、停车管理等部门联合编制路内停车设置方案。按照国家和江苏省城市路内停车设施设置标准设置路内停车，严格控制路内停车设施设置规模，减少对非机动车、行人交通干扰，并应定期对路内停车设置进行评估。

（四）保障规划确定的公共停车设施建设

多形式保障规划确定的公共停车设施用地。控制性详细规划确定的公共停车设施用地应当严格落实。保障停车设施用地供应，财政投资或政府委托国有企业投资的公共停车设施用地，采用划拨方式供地；社会力量投资新建公共停车设施的用地，采用招拍挂方式供地，地价给予优惠。对于符合城市地下空间开发利用管理规定要求的，可利用市政道路、公共绿地的地下空间规划布局地下停车场。

重点针对三旧区域挖潜。旧城区应根据交通影响评价研究合理增设公共停车设施，重点利用改造地块、绿地、广场等地下空间，积极引导利用地块改造设置立体停车设施；加强车位错时使用，提高停车设施利用效率。旧小区通过内部挖潜，充分利用小区地下空间、小区改造等设置路外停车设施。旧公建地区应充分发展公共交通，建立以公交主导的出行方式结构，严格限制停车资源的配置。

促进停车设施对外开放。鼓励在停车需求大的地区实施建筑配建停车设施对外共享，在经济上给予实施共享的停车场业主一定的优惠政策。在规划设计条件中明确必须对外开放和共享的停车设施配建数量，并在开发审批时予以严格监督。加强停车数据研究，建立完善停车数据库，为停车设施共享提供数据支撑。建立共享停车设施诱导系统，提高使用效率。

制定配套政策鼓励规划确定的停车设施建设。对公共停车设施建设的资金、土地等进行统筹安排，制定享受相应的政策优惠。对停车供需矛盾突出同时符合规划要求可建设停车设施的地区，加大公共财政对公共停车设施建设的扶持力度，吸引社会资本的加入。