PPP模式下工程咨询企业的发展探讨

顾文君

上海济邦投资咨询有限公司 上海 201600

1 PPP模式概述

1.1 我国PPP模式的定义

《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）对PPP模式做出如下定义：“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监督，以保证公共利益最大化。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委令〔2015〕第25号）也对我国的PPP模式做出解释：“基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”[1]。

1.2 PPP 模式的分类

国际上对于PPP并没有一致的分类，《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中明确提出了六种PPP项目运作方式：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-运营-移交（BOT）和建设-拥有-运营（BOO）。实际上，PPP项目的运作方式远不止上述六种，国内外PPP实践中应用比较普遍的运作方式至少还包括：租赁-运营-移交（LOT）、租赁-改建-运营-移交（LROT）、区域特许经营（Concession）、设计-建造-融资-运营-移交（DBFOT）等。但建设-移交（BT）等仅涉及工程建设，无运营内容的模式则不适宜我国的PPP模式。（《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号））

1.3 PPP 模式的本质

PPP模式是与传统政府提供模式相对应的一种替代性的基础设施和公共服务的交付方式，即一种新型的公共供给方式。PPP模式在公共部门和私人部门之间形成一种合作关系，通过最优风险分配和长期履约，提高公共产品和服务的效果（产出绩效导向）和效率（全生命周期成本导向）。PPP模式可以在一定程度上弥补公共部门和私人部门的不足，避免“市场失灵”和“政府失灵”，但不能为项目提供超越经济规律的解决路径。

2 PPP模式下工程咨询企业发展环境

2.1 市场环境和项目模式变化

随着新预算法、国发43号文、财金76号文、国办发42号文等政策的实施，通过限制举债主体、明确举债方式，推广使用PPP模式等修明渠、堵暗道的方式，控制和化解地方政府性债务风险。PPP模式经过发展，目前的项目体量较传统项目有明显的增长，多个子项目打包的情况较为普遍，传统项目数量明显减少。项目打包操作深受地方政府青睐，一定程度上是由于这种操作方式能形成规模效应，降低投资成本和运营维护成本，还能引导市场形成优势组合，为项目落地创造条件。而最重要的原因则是能有效节省时间，减少操作成本，提高区域内PPP项目落地效率，加快项目建设进度。

2.2 参与PPP项目的服务内容

PPP项目包含识别、准备、采购、执行、移交五个阶段，除了诸如可行性研究、造价、项目采购、项目管理、监理等基本建设程序涉及的业务外，PPP项目同时包含物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案（含财务测算）、合同体系等。

近年，工程咨询提出了PPP项目全生命周期的业务发展理念。PPP项目全生命周期咨询具有咨询服务领域广、周期长、委托要求高、专业难度大等特点，咨询团队需具有熟悉工程、造价、财务、税务、投融资、评估、法律、采购及项目管理的专业人才组成。必须从项目的风险分配、运作方式、回报机制、投融资结构、合同体系、核心边界条件、财务测算、采购等多方面进行综合考虑，工程咨询企业参与全生命周期业务面临巨大挑战。

3 PPP模式下工程咨询企业的发展对策

3.1 提高工程咨询业务能力，促进转型升级

随着资质资格管理向信用评价管理转变，工程咨询、招标代理资质取消，资信、品牌、业绩将逐渐成为企业的核心竞争力。目前作为交易顾问的PPP咨询业务主要包含物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案（含财务测算）、项目采购、合同体系等，咨询机构也正打破专业界限和行业限制，向综合资询服务商转型。招标代理资质的取消使得会计师事务所、律师事务所及其他机构的优势进一步提升。因此，工程咨询企业需在财务、税务、法律方面补足，通过成立PPP部门配备专业技术人员从事PPP咨询业务。

此外，由于PPP项目投融资模式的复杂性以及交易阶段诸多边界条件的不确定性及不可预估性，政策研究、风险评估及分配、合规性分析、市场测试、沟通谈判成了促成项目交易不可或缺的环节。这些咨询服务都需要专业技术的支撑，通过相关信息的收集、专业知识的积累以及项目经验的沉淀，为交易各方提供优质服务。

3.2 纵深推进业务内容，延伸服务产业链

PPP项目全生命周期咨询是PPP咨询的未来发展方向。根据财政部政府和社会资本合作中心公布的PPP2018年报数据显示，截止2018年12月末，综合信息平台管理库项目累计8654个、投资额为13．2万亿元。库里已有大量项目进入（或即将进入）执行阶段。从项目全生命周期来看，项目执行阶段是持续时间最长的阶段，工程咨询企业在建设期可提供的服务包括：协助进行项目公司治理模式策划；协助完成项目开工前的报批报建手续；开展施工过程项目管理工作；开展造价控制、资金监管工作；协助开展建设期绩效考核工作等。项目运营期可提供的服务包括但不限于：协助开展项目运营成本监控、绩效考核工作；对项目公司提出的调价及付费申请进行审核；开展项目中期评估；开展项目履约管理、修约等。上述服务内容的服务对象包括政府方和项目公司，根据不同的委托主体及委托目的，决定咨询机构开展咨询服务的方向与内容。工程咨询公司不仅要发挥自身主营业务之所长，更需要完善PPP项目全生命周期咨询产业链上关键环节的服务，以完善交易环节之后的一系列咨询服务。

3.3 PPP项目绩效考核

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）指出：对于通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的新项目不予入库。

《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）再次强调：规范的PPP项目应当建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。

10号文对PPP项目按效付费的挂钩原则提出了更高的标准，不论新建还是存量项目，不论建设还是运营，均应以实现符合合同要求的产出绩效为最终目标，实质性大幅提高了社会资本产出绩效不达标的成本，并“点名”实务中各方通过降低考核标准、锁定及降低政府支出责任的乱象，为政府和社会资本履约提供根本性保障。

从发文的趋势可以看出，绩效考核在PPP项目中将愈发重要。绩效考核涉及PPP项目执行阶段（建设期、运营期）和移交阶段，贯穿于项目预算资金申报、审核、执行、决算等全过程，是实现项目资金预算动态管理的重要措施。每一个落地的项目每年至少进行一次绩效考核。随着本轮PPP项目逐渐进入运营期，政府方聘请第三方绩效考核服务机构的需求愈发强烈，根据中国政府采购网相关资料显示，已有多个项目完成第三方绩效考核机构的采购。

PPP项目第三方绩效考核尚处于起步阶段，工程咨询企业应把握自身在细分领域的优势，抢占绩效考核高地。

4 工程咨询企业未来发展方向

随着中国投资体制的改革和PPP模式在国内开始广泛应用，中国工程咨询企业正面临新的发展机遇和严峻挑战。面对业主方需求的改变，工程咨询越来越表现出一体化、集成化的需求，同时更呈现出专业化、精细化的需求。随着资质逐步取消，传统保护区逐步被打破，过去的条块分割逐步被打破，竞争格局更新周期加快，不但是企业在重新洗牌，某种程度而言更是从业人员在重新洗牌。

PPP项目服务领域广、项目周期长、专业集成化程度高，工程咨询企业专注细分市场，长期耕耘，持续提升咨询理念、标准、方法和手段，打造全方位超越竞争对手的服务能力，是企业发展策略之一。