广西北部湾经济区地方政府间 跨区域合作的困境及路径探析

罗逍桃

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁 530006）

一、问题提出

经济全球化和区域经济一体化是当代世界经济发展的主要趋势，呈现出跨区域、跨部门等特点，常常产生地方政府间公共政策执行碎片化的问题。目前，地方政府间跨区域合作治理已成为我国区域发展和治理的重要途径。在国内，跨行政区创新系统理论由龙开元首次较为全面地提出，该理论包括跨行政区创新系统的特征、基本建设框架、建设障碍与问题，各地区创新三螺旋由行政分割逐渐走向融合的演化过程，以及建立跨行政区创新系统的主要措施。[1]地方政府间跨区域合作治理，是指若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议章程或合同，将资源在地区之间重新分配组合，以便获得最大的经济效益和社会效益的活动。[2]为此，地方政府应全方面开展跨区域合作治理。本文以广西北部湾经济区为例探讨地方政府间跨区域合作的问题。

二、广西北部湾经济区地方政府间跨区域合作的困境

自2008年国务院批准实施《广西北部湾经济区发展规划》以来，广西北部湾经济区开放开发已经上升为国家战略，拉开了北部湾经济区合作共赢的序幕。北部湾经济区是国家实施西部大开发重要战略的基地和带动广西经济发展的桥头堡。《北部湾城市群发展规划》确定了“建立健全城市群协同发展机制”战略任务，在跨区域合作治理方面取得了一定的成效。但北部湾经济区受历史因素影响，科技力量薄弱，经济发展不平衡，政府在促进区域发展中发挥的作用难免有限，往往遇到不少的问题和困难。

（一）地方利益协调不充分

由于广西北部湾经济区涉及多个不同主体的利益，基于优先考虑自身利益最大化的不同主体在北部湾经济区合作过程中必然会产生相互间的利益冲突。广西为了促进北海、钦州、防城港协调发展，于2006成立了广西北部湾国际港务集团有限公司，对港口实行统一规划、统一建设、统一经营管理，这样安排在一定程度上使得港口间的无序竞争状况得到了一定程度的缓解，但基于地方利益的考虑，这几个城市的跨区域合作发展还是存在一定问题。北部湾经济区由南宁、北海、钦州、防城港、崇左、玉林六市组成，由于在此前很长一段时间，这六个地方是各自的地级行政单位，因而其经济发展思路各有不同，难免会有雷同、重叠、资源配置效率不高的现象，体现在政策上便是地方保护主义现象等问题。

（二）各市经济发展不平衡

广西经济还不够发达。由于其总体经济实力还不强，工业化、城镇化水平较低，缺乏大型骨干企业，港口规模不够大，竞争力不够强，陆路、海路及航空通道尚待完善；经济关联度不够高，广西北部湾经济区至今还没有形成一个实力足以影响各方的经济中心城市，缺乏区域经济合作的向心力，区域内部分新兴产业有些雷同；现代市场体系不健全，民间资本不活跃，人才开发、引进和储备不足等制约着区域经济合作的拓展与深化。其中，北部湾四市之间的经济实力存在一些差异，会导致合作的利益和成本的分配是不够平衡的。

（三）合作机制不完善

近年来，广西北部湾经济区内的各市根据自治区党委、自治区人民政府颁布的政策精神，结合自己的实际情况也相继出台了系列政策。从国家战略层面来说，北部湾经济区的设立、启动和建设，不仅是广西的重要举措，更是国家战略层面的决策。如果说国家战略政策是纲，那么区级发展政策和实际发展政策就是目了。目前有定期召开会议，会议根据发展思路、发展政策、项目投资、规划布局等方面进行探讨，该会议在一定程度上能够解决政策、规划、功能重叠等问题。但是当前北部湾经济区针对具体问题选择治理工具较少，跨区域的公共问题涉及利益主体多元化，面对不同的利益诉求，还是比较缺乏有效的协调机制。虽然有区域协调机构，但是其发挥的作用有限。总之，协调机制的缺乏不利于北部湾经济区地方政府间的合作。

（四）区域性第三部门相对缺乏

当前北部湾经济区区域间各政府合作行为主要是通过签订各种协议、举办论坛和宣誓合作等制度形式，这种合作的达成是建立在彼此信任的基础上。政府间的合作能够发挥作用，但也存在政府失灵的情况，因此推动广西北部湾经济区的深入发展不仅要依靠政府的力量，还需要依靠北部湾经济区区域性的第三部门的力量，如区域性行业团体，因为“以民间力量推动经济合作，不仅具有降低成本、见效快的优势，而且民间组织自身的思想框架少，没有地区利益等方面的影响，而其在推动政府合作方面的作用也是不容忽视的。”[3]然而目前广西北部湾经济区还是比较缺乏区域性第三部门，南、北、钦、防等几市之间尚未形成完善的跨市区域性第三部门，公民参与不够充分，在一定程度上影响了该区域的合作发展。

三、协同治理为实现跨区域合作提供有效途径

基于上述地方政府跨区域合作治理的现实困境制约区域的发展，降低区域治理的水平与效率，协同治理能够为实现跨区域合作提供有效途径。随着治理理论的蓬勃发展，协同治理理论开始产生，并逐渐被应用于具体公共管理的解决之中。

协同治理。协同治理( Collaborative Governance，国内学术界又称之合作治理)，是针对特定复杂的公共事务问题，政府组织、社会组织（又称非营利组织）、企业及公众等多元主体各自发挥自身优势，通过建立正式的、跨部门的协同合作关系，实现复杂公共事务有效治理的一种制度安排。[4]

地方政府跨区域协同治理的必要性。协同治理是跨政府部门、跨组织的制度安排。随着北部湾经济区的不断发展，各地方政府间的交流与合作也将日益频繁、密切，所以，单靠自身力量已无法应对复杂多变的市场环境与挑战，单个地方政府也不能有效地治理各种繁杂事物。因此，区域间地方政府应打破传统的思想观念，改变旧有思想，摒弃地方之见，树立一种全系的全局合作发展观，共担风险，共谋发展，共创未来，致力于打造区域政府间的协同治理的模式，只有实现区域之间的协同合作，才能发挥多元治理的协同效应。

四、广西北部湾经济区地方政府跨区域合作的路径选择

针对地方政府跨区域合作的问题，破解地方政府跨区域合作治理困境不能单纯从物理式的政府部门整合人手，而是应该着眼于建立治理协同机制，从生物学机理上改进，实现政府部门之间，政府与社会、企业、公众之间的协同合作，以达成地方政府跨区域合作的目标。地方政府跨区域合作运用协同治理理念，将互利、互信、互督、重才原则融入地方政府协同治理，推动地方政府跨区域合作。

（一）协同治理理念——理念先行，开拓跨区域合作治理的思路

实现地方政府间跨区域合作就必须让地方政府跨出传统行政区行政的壁垒，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，要推动北部湾经济区持续健康快速发展，建设重要国际区域经济合作区，就必须加快推行行政一体化的步伐，进一步理顺政府与企业、市场、社会的关系，转变政府职能，打造各项建设发展互联互通的一体化新格局。通过合作治理促进各地方经济社会的发展，让“协同治理”的价值理念深入人心。经济全球化是世界经济发展的大趋势，融入全球化是广西北部湾经济区成为重要国际区域经济合作区的必然选择，经济区在周边国家和地区已经树立起较好的形象，还要逐步加强与发达国家的合作，使经济区的国际化水平逐步与国际接轨。

（二）互利原则——以利益为纽带，构建互利共存的协调机制

地方政府间跨域治理中的核心问题就是利益问题，共同的利益是地方政府间能够实现长远发展的动力，而利益问题向来是多主体进行合作创新所面临的主要问题。因此，合理的利益分配是地方政府间能够实现跨区域协同发展的纽带。解决地方政府跨区域合作中的利益分配问题，要努力促进利益驱动机制的形成，建立互利互惠的利益机制和有效循环合作模式，既要尊重和保障各合作方的自主利益，也要实现利益共享、风险共担；充分利用各项资源，发挥市场的作用，完善监督机制，建立各项要素评估体系，真正使利益分配科学化、规范化、制度化。

（三）互信原则——以沟通对话为桥梁，提升合作的信任感

地方政府间跨区域合作的过程，实际上就是区域内地方政府之间围绕跨区域公共问题治理和公共服务供给等方面进行博弈与协商的过程。建立地方政府间对话交流制度，为北部湾经济区地方政府跨区域合作搭建公共平台，培养各市政府部门共同决策与协商的机制，共同协商讨论各市跨区域合作的合作问题，互联互通各项政策落实情况，促进跨区域合作治理共识的达成。同时还可构建北部湾区域信息网络平台，消除“信息垄断”和“信息孤岛”现象，实现信息共享，这一网络平台除了提供多方交流平台，还能实现信息共享与公开。以此来促进北部湾经济区的互联互通，增强彼此的信任感。

（四）互督原则——以法治为前提，建立完善的监督机制

打造地方政府跨区域协同发展的法律法规体系。从机构职能定位、协调、评估、监督等方面出发，建立有利于跨区域协同治理的各项法律法规体系，协调规范北部湾区域全方面合作行为，为区域协同治理提供法律保障，有法可依、有章可循；为使北部湾经济区跨区域协同发展能够培养良好的制度环境，需制定明确的合作监督法律条例，以规范北部湾各市的行为，确保跨区域合作的有序运行；充分发挥地方政府跨区域合作中，企业、高校、非政府组织以及科研机构等发挥着重要的作用，有效补充市场运行机制和政府调控机制。

（五）重才原则——优化人才培养激励机制，提供人才支持

联合建立统一开放的北部湾经济区人才市场体系。首先，完善区域人才政策，打破行政壁垒，加强人才自由流动，为人才合理流动提供“一站式”等全方位的服务。其次，搭建各市的就业信息共享平台，促进城市人才的交流与合作；建立城市间定期人才培训交流机制，互通人才培训情况，共同协商解决地方政府跨区域合作中出现的人才引进、培养等问题，依据实际情况调整各地人才培养计划。最后，建设人才管理机构，为人才引进与培养提供保障，积极探索出北部湾经济区在人才引进、培养、激励与流动的管理新举措。

五、结语

地方政府间跨区域合作遇到的困境常常使得复杂多变的跨区域公共事务不能得到有效解决，急需在实践中探索与创新一种更为适合和有效的跨区域治理模式。地方政府间跨区域的发展已经成为当今政府发展需要关注的重点问题。地方政府跨区域协同治理，以促进区域发展为目的，弥补了政府治理缺陷。本文虽然探索性地对北部湾经济区地方政府间跨区域合作提出了一些路径选择，但还是比较缺乏科学性，学术价值和应用价值需进一步提升。