“WTO停摆”？

江东瑜

各方也在积极探索替代方案，“自愿最终仲裁”等方案如果能够顺利实施，倒也不失为新机制的探索

日内瓦时间2019年12月10日下午5点，WTO总干事阿泽维多的新闻发布会在WTO总部大楼正式开始。按照以往的惯例，这场接近岁末的新闻发布会通常带有例行公事的色彩，但是今年不同寻常。因为在此次发布会上宣布了一个重大消息：世贸组织争端解决机制的“终审法庭”——上诉机构“停摆”。消息一出，舆论界哗然，诸如“WTO停摆”“世贸组织休克”的说法甚嚣尘上，引起了公众的焦虑。

对中国而言，WTO承载了一代人漫长而沉重的记忆。从1986年申请“复关”到2001年正式加入，中国的“WTO之路”走了十五年，可谓百曲千折、艰辛备至。回报也很丰厚，“入世”成功后“中国制造”迅速走向全球，走上了经济发展的快车道。于情于理，我们都不希望看到WTO承载的全球自由贸易体系“停摆”“休克”，更不用说“脑死亡”了。不过，对于WTO来说，上诉机构当然很重要，它的缺位会对争端解决机制产生严重的冲击，却也不至于引发WTO的瘫痪。WTO的前身GATT（关贸总协定）时代，成员之间的贸易争端都是通过GATT组织的谈判磋商解决，冗长的谈判严重缺乏效率。因此WTO成立时，参照司法审判系统设计了一套争端解决机制，大致的程序如下：

这套机制的起点仍然是闭门磋商，由主张自身受损一方发起，这一阶段类似于民事司法的庭前调解，尽量争取争端双方自行解决问题。

磋商未能取得成果或超出相关规定的时限，那么由受损害一方提请争端解决机构成立专家小组，小组一般由三人组成。这就进入争端解决的第二阶段，类似于司法程序中的初审阶段。该小组成立后展开相关调查，一般应在6个月内向争端各方提交终期报告。争端解决机构在接到专家组报告后20-60天内研究给予通过，或经协商一致反对通过这一报告。当事方如果决定上诉，就会进入上诉阶段。

上诉由争端解决机构设立的常设上诉机构受理。上诉机构有60天的时间处理上诉事宜，并通过报告。该期限可以延长到至多90天。上诉机构可以维持、修正、撤销专家小组的裁决结论，并向争端解决机构提交审议报告。

上诉的最终裁决结论出炉后，将依次进入执行和报复阶段。这样就完成了整个争端解决机制的流程。

从制度设计上看，WTO的争端解决机制增加了一套裁决程序，并在各个环节中明确了时限，以求提高争端解决的效率。但是，在实际操作中还是经常出现久拖不决的局面。2019年10月裁决的“空中客车公司接受违规政府补贴案”就是创纪录的冗长，也是美国此次发难的直接原因之一。

空客补贴案的处理过程长达15年，可谓旷日持久。各种时限规定有的被规避，有的甚至直接被无视——这次停摆的上诉机构的上诉程序就是其中之一。而且，欧盟对空客的补贴远远高于美国的事实非常清晰，更凸显了程序上的反复和拖延很不合理。最终裁决认定，仅A380和A350客机两个机型，欧盟及德法英意四国就补贴了220亿美元，而WTO仅认定了美国对波音的一项税收减免为非法，区区每年一亿美元。因此，即便最终裁决结果对美方有利，也无法消除美国对争端解决机制的多年积怨。而空客补贴案只是美国在WTO众多诉讼之一，多年不愉快的经历积累了多少怨气可想而知。

由于积怨甚深，停摆上诉机构倒也不是特朗普政府的一时兴起，而是美国政府长期运作的结果。按照规定，上诉机构有七名成员，每人任期为4年。而每个案件至少需要三名成员进行审理，这就意味着上诉机构成员数量低于三人后就无法继续运作了。而上诉机构的成员任命需要全体成员一致通过，任何成员只要不支持就无法进行人员任命。2016年，奥巴马政府就阻止了两位成员的连任。由于今年年底两名现任成员退休，上诉机构将只剩下一名成员。因此，美国宣布不支持该机构的运作后，新成员任命无法完成，明年的停摆也就成为定局了。

不过，这次美国的相关声明中并没有早前所担心的那样威胁退出WTO，而是再次强调了WTO改革的必要性。说明WTO暂无承受致命打击之虞。而且，上诉机构的缺位不会影响到磋商机制，历史数据显示各方磋商解决的争端案件占到40%。其余的案件中走到上诉程序更也只有不足30%，专家小组阶段尚有操作空间。此外，各方也在积极探索替代方案，“自愿最终仲裁”等方案如果能够顺利实施，倒也不失为新机制的探索。更何况争端解决机制也只是WTO诸多功能之一，其他功能并不受此次事件的影响。

总而言之，WTO确实遭受了一次重创，但是还会继续发挥作用。这一事件也提醒各成员，WTO的改革必须提上议事日程。包括中国在内的各成员都对改革WTO存有共识，但是涉及164个成员的庞大机构的巨大惯性也不可小觑。

（作者系历史、经济学者）