行政事业单位财务内部控制存在的问题及对策

章俊波

（自然资源部第二海洋研究所，浙江 杭州 310012）

一、行政事业单位财务内部控制相关理论概述

（一）内部控制的概念

内部控制是指经济单位和各个组织在经济活动中为了实现控制目标而建立的一种相互制约的职责分工制度和组织体系，并通过单位管理层和全体员工共同参与实施，保证单位资产安全有效。

（二）行政事业单位财务内部控制的特殊性

行政事业单位在经费上区别于企业，收入主要来源于财政，因此在财务内控上与企业有所区别，行政事业单位财务内部控制是要根据自身的特点制定具有科学性、可行性的内部控制，并通过对该制度的实施，将内部控制制度落实到单位每项经济活动和业务活动，从而达到保障依法依规履行职责、促进科学发展、有效堵塞漏洞和预防腐败的目的。

（三）行政事业单位加强财务内部控制的重要性

财务内部控制是行政事业单位提高内部管理水平和社会公共服务效能的有效保障机制。加强行政事业单位的财务内部控制制度建设，一方面能够提升财务管理水平，引导他们严格按照国家规范和财务内部控制要求加强各个环节的监督和控制，提高财务信息质量，进而更好地为单位发展和国家有关政策的制定提供重要参考；另一方面能够从源头上扼制贪污腐败现象的发生，通过有效的内控机制手段，及时发现财务经济活动中存在的问题，最大限度地避免主观性错误的发生，保证国有资产的完整性和安全性。

二、行政事业单位财务内部控制存在的问题

自《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）发布实施以来，各行政事业单位不断加强自身的内部控制建设，初步取得成效，但同时也存在许多问题，具体表现为：

（一）财务内部控制体系不完善

财务内部控制是开展内控工作的规制度保障，是各个工作环节责任划分的准则，它对行政事业单位内部各项经济业务活动进行制约和协调。当前许多单位在实际工作中并没有建立一套合理、科学的财务内控制度，以至于一旦出现问题，职工之间互相推诿，无法做到责任落实。实际工作中具体表现为：其一，经办人员利用内控制度中漏洞进行串通舞弊，挪用公款，造成贪污腐败的现象。其二，会计岗位设置不合理，不相容岗位同一人担任，容易滋生舞弊。

（二）行政事业单位财务内部控制执行不力

目前行政事业单位针对内部的预、决算管理、会计核算、国有资产管理等各项业务制定了不同的管理制度，但这些制度相互之间难以融会贯通，无法形成一个内部控制体系，财务内控制度的执行效果大打折扣。

（三）财务预算管理体系单薄，预算绩效管理流于形式

财务预算管理是围绕本单位年初预算而展开实施的管理举措，目前行政事业单位制定预算管理制度，但预算管理体系大多尚未形成，“重预算、轻管理”的问题普遍存在，部门预算工作量大、涉及范围广、编制时间短等导致预算质量不高，预算刚性不足导致实际执行过程中与预算脱节，在财政要求预算执行率的情况下存在突击花钱的现象，使预算丧失了权威性和严肃性，导致一些违规的问题出现。

绩效评价是指对行政事业单位在一定时期内投入产出的效率与效能的评价。目前，财政部门虽然加强预算绩效考评工作，将所有项目支出纳入绩效考评范围，但是行政事业单位的预算绩效管理中仍然存在问题。比如各参与主体之间关系不清晰（财政-预算部门-财政内部-第三方-专家-人大等）；绩效管理形式大于实质，绩效与预算两张皮——绩效目标编制质量差，绩效无法真正为预算服务；绩效跟踪缺失或者定位不清晰，绩效自评价流于形式，重点评价质量不高；评价结果几乎没有应用，或者应用困难。

（四）缺乏信息化机制，内控监督机制不完善

行政事业单位财务内部控制建设与提升的核心在于管理制度化、制度流程化、流程信息化。为了能够更好地管理本单位的财务资金，有效保证财务会计信息的准确性，亟须建立一套有效的信息化机制。近年来，国家新一轮的财税改革中出台多个新制度、新规定，比如2019年刚执行的政府会计制度，“双分录、平行记账”使行政事业单位财务人员应接不暇。日常财务核算中会计人员凭借自身的职业判断来处理，个人职业水平的高低导致最终的核算结果不同，随意性较大。

在内控监督方面，随着行政事业单位响应国家规范内部控制的要求，各单位相继制定各类管理规章制度，但是缺乏对制度是否有效执行、职责是否规范履行的后续监督，对内部控制中的漏洞以及制度的不合理之处后知后觉，往往只有在实际工作中出现问题时才会去修补完善。

三、行政事业单位财务内部控制存在的问题原因分析

（一）内部控制体系不完善原因分析

行政事业单位的内部控制一般由财务部门牵头，在内部控制体系建设上缺乏经验，导致内部控制停留在理论研究上，未得到实际应用，无法形成制度体系。单位管理层对财务的重视程度不够，在制度体系建设方面缺乏足够重视，在具体制度精细化建设方面存在目标不清晰、权责分工不明确、职责交叉或者指导性不强等问题。

（二）行政事业单位财务内部控制执行不力原因分析

大部分行政事业单位的财务部门作为内控的牵头部门，组织协调完成财务内控建设，但整个财务内部控制体系不仅仅局限于财务部门，需要各个业务部门的共同协助完成，但行政事业单位内部各部门之间往往是各自为政，以致制度体系中的各个制度之间相互独立，不能形成内控体系，导致财务内部控制执行不力。

（三）财务预算管理体系单薄，预算绩效管理流于形式原因分析

预算管理体系薄弱的最根本原因就是没有对预算管理给予足够重视，预算管理制度的制定往往是转发财政部门或上级主管部门的制度规定，而未结合自身的实际情况来制定，甚至个别单位只注重预算申请，以为只要把经费申请到就可以，忽视了预算管理工作的开展。比如，有些行政事业单位没有成立专门的预算管理部门，预算编报基本上是直接由财务部门完成，其他业务部门在预算管理工作中参与很少或者没有参与。

从预算绩效管理整体视角分析，行政事业单位财政预算资金绩效管理仍然处于初级探索阶段，绩效管理流程较多，管理方式粗放，很多关于预算管理和绩效考核的制度、规范、文件仍在不断完善。缺少可以借鉴的经验，加上技术方法不科学，执行环节容易发生变形。同时行政事业单位的预算绩效考核注重考核结果、忽视实现过程，忽略了绩效沟通、绩效辅导、绩效过程监控。

（四）缺乏信息化机制，内控监督机制不完善原因分析

财务内部控制信息化是内部控制发展的进一步深入，在我国行政事业单位现行财务管理中，由于受网络安全、管理壁垒、责任分工等影响，导致行政事业单位对内部控制的整体发展缺乏前瞻性，对财务管理信息化的定位还停留在简单的财务核算、数据统计上，针对一个需求研发一个系统，造成很大的资源浪费，不能形成一个信息化体系。

目前，我国行政事业单位的管理者大多都受传统观念的影响，认为行政事业单位的工作职能就是社会管理和公益服务，没有风险意识，内部控制建设流于形式，没有将制度的执行落到实处，内控体系建设整体意识薄弱，导致行政事业单位在内控监督机制上的建设不到位。而单位内部审计未能发挥全面监督的作用，只对财务事项进行监督，缺少对内部控制的具体落实和执行情况进行有效的监督。

四、行政事业单位财务内部控制的改进建议

（一）完善财务内部控制体系

各行政事业单位应当根据单位的实际情况，建立单位顶层到底层各个层面的管理制度，形成一套完善的内部控制体系，其中包括预算管理、财务实施管理、风险管理等，并根据管理制度内容实行环节责任制，针对每一环节存在的问题和风险，要形成响应的应急预案，并由专人负责。单位层面应加强宣传，单位领导及工作人员应增强内控意识，明确内控的作用。岗位责任分工明确，不相容岗位相互分离，关键岗位实行轮岗制度。

（二）加大行政事业单位财务内部控制制度的执行力度

首先要加强组织领导，健全组织机构，成立内部控制委员会，由主要领导担任组长，相关部门负责人及较专业人员组成成员，负责推动和指导单位内部控制工作，研究确定总体工作任务和年度工作任务，制定有关工作方案和制度规则，研究解决有关重大问题。其次完善年度考核制度，将内控制度落实考评情况纳入部门年终考核，对内控制度落实情况实行责任追究和连带责任制，对出现违规问题的环节，不管是领导还是普通员工，要层层追究。

（三）完善预算管理体系，强化预算绩效管理

强化预算管理理念，完善预算管理体系。行政事业单位领导要充分了解预算管理的重要性，鼓励全员参与，建立健全预算管理机构，明确预算管理机构中各部门的职责分工，形成统一管理、各司其职、相互协调的预算管理机制，确保预算编制按时准确编报，严格执行财政部二下批复预算，保证预算管理工作井然有序。

根据单位实际情况，加强内部财务预算绩效管理，将绩效管理融入到预算管理体系中，硬化预算绩效管理约束。现行政府会计制度下行政事业单位内部引入权责发生制，可以提高预算绩效考核结果的透明度，较为全面地反映预算会计信息，确保绩效管理理念的落实。绩效指标体系的构建要综合量化和定性评价，实行操作性强、有比较基础并具有导向性的绩效目标。同时创新考核指标，结合各单位特点设置个性化考核指标，将绩效程序指标、公众满意度指标纳入考核指标。

（四）建立健全内控信息化机制和内控监督机制

随着我国财政体制改革的持续推进，财政资金的监督日益细化，加强财务管理的信息化发展势在必行，这就要求行政事业单位领导具备前瞻性，在信息化建设工作中规划要全面、技术要创新，避免重复建设。全面梳理本单位的内部管理流程，掌控本单位财务管理活动的每一个环节，将科学合理的制度流程在信息化系统中加以实现，避免手工作业中不可避免的大量重复劳动，实现财务精细化管理。

行政事业单位应当提高管理层的内控意识和风险意识，明确内部控制中各岗位的职责权限。合理优化行政事业单位内控监督体系，建立健全具有风险导向的内控监督体制，在单位遇到重大事项和重要决策时，要先进行风险的识别和评估，在充分的论证之后实施。扩大内部审计部门的监督范围，无死角的监督内部控制的落实和执行中的每个环节。财政部门和审计部门作为行政事业单位的外部监督力量，应当加强事前、事中、事后一体化监督，对财务内部控制的执行力度进行有效的跟踪、监督和考评。

五、结语

党的十九大报告提出中国特色社会主义进入了新时代，在新时代中国特色社会主义下，党和国家各项事业的有序发展需要内部控制作为制度保障。行政事业单位必须结合自身实际，建立健全财务内部控制制度，充分利用信息化机制，将内部控制贯穿单位预算、执行、绩效考评全过程，有效地遏制贪污腐败的滋生，更好地推动行政事业单位绿色健康发展。