市级投融资平台发展模式探讨

黄新峰

（西安城市基础设施建设投资集团有限公司，陕西 西安 710075）

一、政府融资平台的概念

政府融资平台一般指地方政府投资设立的，由地方政府拨入资源，为地方政府融入大量资金的国有企业，大多以投资管理公司的形式出现，操作为平台公司融入资金。

政府融资平台分为以下几类：单一的融资平台主要负责城市基础设施的融资、对社会团体的资金融通，不参与管理项目的运行，二是公益性投融资平台，负责公益性项目融资、建设、运营及还本付息；三是经营性投融资平台，负责基础性项目融资、建设、运营及还本付息，并可能进行其它经营性项目投资和金融投资；四是综合性投融资平台，兼具公益性和经营性平台的特点。

融资平台由于是由政府做担保，使其比较容易获得大众的支持与认可，比较容易在银行贷款或者进行企业间的资金融通，其次，还是地方市级政府的隐形财务，为地方政府经济做出很大的贡献。一个重要的方面是其还款来源太过特殊，导致隐形的风险尚且不能被解决，这一方面在市场备受质疑。

二、运作发展模式

（一）定位的转变

从非市场主体——基本市场主体（带有一定的政府职能）。从项目具体投融资与建设主体——项目建设、营运、管理资源的配置主体和动作主体。

（二）功能的转型

引导功能：以资金投向为导向，引导经济要素的最优配置，调整优化产业结构；撬杠功能：以投资资金撬动更多的社会资本，参与准公共物品的投资，构造起政府、企业、市场相结合的信用主体和融资结构；支撑功能：以地方融资平台支撑准公共物品的重点工程建设，形成经济发展的新支点和新增长点；协调功能：协调经济、社会和生态的三都关系，协调政府与市场的关系等。

（三）运作模式的转型

项目运作为主——资产和资本运作为主。其升级的路径是：项目主导——资产整合——资产运作——资本运作——项目资源的综合配置和链式运作。

（四）开发模式的转型

从单个项目的投资开发——集成式投资开发，从而提高开发的能级。

三、投融资平台在发展中出现的问题

（一）政府回收信用资源，平台公司信用支撑减少

新预算法确立了地方政府可以举债融资的法律地位，并规定地方政府债券只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。此外，《意见》进一步明确地方政府举借债务通过专项债券和一般债券进行融资。由此，原下放至平台公司承担公益性或准公益性项目投资、融资、建设及运营的职能逐步上交，并回收缘由平台公司占用的信用资源。

（二）产业发展弱化影响地区政府偿债来源

2015年，国内经济下行压力较大，煤炭、钢铁等产能过剩的传统产业量价齐跌，总体库存压力较大，企业经营普遍陷入困境，信用风险递增。同期，土地市场的交易量缩减，全国政府性基金收入大幅减少，同比下降21.76%，其中土地出让金下降23.95%。

（三）平台公司无法形成有效的偿债来源

平台公司经营性和投资性净现金流大幅流出。2015年，经营性现金流为净流出的企业占比46.95%，占比仍然较高。当期融资/当期还本从2013年的1.53倍下降到2015年的1.29倍，外部融资对当期债务的覆盖能力有所减弱。2015年经营资金周转偏离度较2013年提高了9.95个百分点，经营性资金周转压力增大。整体来看，平台公司资金回笼能力较差，无法形成有效的偿债来源。债务规模过大。平台公司融资普遍缺乏有效监督，容易造成债务规模失控。其建设的项目绝大多数是基础设施项目，投资规模大，且难以产生现金流入，存里债务偿还只能靠借新还旧。由此造成债务规模越滚越大。

（四）项目实施效率低

基础设施建设较多采用指派的方式将任务指定给一家平台公司承担。该平台公司以财政支付为担保进行融资，招标选择设计、施工单位进行建设，项目建成后移交给相应事业单位运营。整个过程中缺少必要的选择、竞争过程，仅有的设计、施工招标也出现了一些不规范的做法，由此导致成本高、效率低。权力寻租问题时有发生，十八大后处置的权力寻租案例中，多与工程相关联。在各地域投公司中也出现了一些关联交易现象。

四、政府投融资平台的发展方向

我国农村向城市过度的比例增加逐渐明显，城市比例逐渐提高，在新常态下，推动了我国城镇化的快速发展，政府各级部门集中了诸多精力与资本在城市的各个方面，因此融资平台对其具有很大的帮助作用。其次，之前我国采取的是分税制度，中央财政收入在这种制度的影响下逐渐提高，与政府事务权利和财务权利不相互匹配，投融资平台的建立能够有效地解决这一棘手的资金问题。

高效的政府工作转型能够促进地方市级政府的发展。此外，需要区别政府的指责和平台的功能，以此对他们进行明确的划分，可以借鉴其他外来资本的发展模式，来对市级政府的发展起到辅助作用，积极推动平台稳定发展。结合时代的发展背景，不断对融资模式进行创新；逐步推动经营范围的扩大，从而实现多元化格局的发展。

五、政府投融资平台的转型措施

（一）完善治理结构 健全现代制度

在运营模式方面，政府要集中管理，对重大项目实行“代建制”。将城市道路、排水系统、桥梁、园林、环卫设施、公共设施等非经营性城市基础设施项目采用公开招标的方式代建单位，集中重大款项，实施统一管理。主体地位需要定位明确，由政府引导，走产业化发展道路，确立政府在投融资方面的主体地位，实施城建资金统一管理和市场运作。投资项目尽量多元化，除了承担一些政府的公益性项目之外，按照自己的专长进行投资，这样在政府的补贴收入之外还可以获得其他的稳定收益。也可以在某些设施方面由政府和企业共同投资，走投资主体多元化的发展道路，实现公建私营分离模式，不再对项目的经营性亏损负责，以达到吸引社会投资的效果。

（二）结合平台定位 明确转型方向

加强城市基础设施建设升级改造，改善民生质量，提高服务，以市场规律对接一本资本市场，将盈利的部分贡献于市场公益性项目。清理市场发展环境，摈弃过去遗漏问题，激励各个企业发展动力与活力，刺激政府融资平台的有效发展。适当降低或者减免税率，刺激平台及市场活力。

积极塑造公平、公开、公正、廉洁的政府运行体系，将工作重点放在提升工作能力和水平上，建立为人民服务的精神。逐渐实现政务公开化透明化，以及服标准化，细致化。明确市级政府及所相关部门进行简化服务服务环节，减少相关时间限制，减少环节要求等等，使得政府政务公开系统实现透明化，高效化，标准化，服务化，方便群众办事，方便企业办事。对统一事项的标准相同，对同一事务的要求相同，积极推进高效办事方式。

加强服务可以就近部门办理，开通网上办理系统，尽量提升一次性办理效果，节省大家时间，深化高效服务意识。优化政府办事效率，将办事柜台集中设置，加强政府服务态度，尽力一次办理业务，节省时间，推出网络信息系统，让企业及用户实现网上申办。优化政府管理系统，实现异域结算功能。对网络一体化深入贯彻，着力提高办事效率。

（三）强化资产整合 奠定转型基础

加速基础设施的建设，促进城市化的发展进程。将国有资产进行整合，建立新型的投融资平台，承担城市基础设施、民生项目的投融资和前期规划，充分利用短券、资产售后回租等既有低成本融资模式，并可以扩展新的融资渠道，全面落实建设资金需求。盘活现有资产，进行市场融资，吸引投资者参与公司化改造，以私募招股和公募形式发行股票上市。同时，通过出让部分股权，将募集的资金再用于新项目的建设，实现资金滚动效果。

（四）完善约束机制 激发队伍整体活力

加强队伍建设，培养锻炼干部各项能力，加强全方位的学习，优化干部队伍结构，加强廉政建设，提高政工干部的素质。进行培养式交流，进行组织的学习穿插讲授，加强各部门监督管理，起到联合制约的作用。实施轮岗交流，各个岗位之间适当进行穿插，促进岗位融通配合，实现人才的专业化培养，做到人力资源的合理配置。投资决策的基本方向是:投资，决策，收益，风险的承担者。在社会主义经济条件下，我们更应该发挥市场对宏观经济的调节作用，确定企业的投融资主体地位，政府适当减资，给予企业一定的发展空间。