雄安构建新型住房供给体系的政策研究

陈永国，张鹏云，马秀红

（1.河北经贸大学 经济研究所，河北 石家庄 050061；2.河北经贸大学 信息技术学院，河北 石家庄 050061；3.河北经贸大学 管理科学与工程学院，河北 石家庄 050061）

一、引言

中国特色社会主义进入新时代后，以习近平同志为核心的党中央对雄安新区未来发展的顶层设计，既涵盖在“两个百年”的奋斗目标中，又远远超出“两个百年”的设想[1]。实现这一高水平社会主义现代化城市的顶层设计，需要制定科学合理的政策体系来推动。《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》的公布，表明雄安的住房开发进入了施工建设阶段，如何构建新型住房供给体系便成为当下政策的重点。

从大历史观看，设立雄安新区是党中央的重大历史性战略选择，因而雄安新型住房供给体系应放在全国政策演进的历史背景下进行构建。雄安的新型住房供给体系既要发挥以往政策的积极作用，也要为重点解决过去政策造成的重大共性问题探索出路，更要前瞻未来，彰显中国特色社会主义制度优越性，发挥“典范城市”的引领作用和示范效应。

二、住房供给体系的政策演进综述

政策对竞争领域的作用是一个有争议的话题，但政策对国民基本需求的作用是肯定的。住房具有必需品的特征，不同类型的国家都在一定程度上重视房地产业的发展政策[2]。

自新中国成立以来，就高度重视对住房开发建设的管理。改革开放以前，住房开发建设的主要特征是“福利化”。改革开放以后，尤其是党的十五大以后，要求停止住房实物分配，重点是“商品化”。在中国特色社会主义进入新发展阶段后，习近平总书记高屋建瓴地指出“房子是用来住的，不是用来炒的”。

（一）审批化：建国之初的强制管理

新中国成立之初，各单位都需要住房，出现了高价抢购的风气，给普通居民购房造成严重困难，影响了人民政府在群众中的威信。针对这种与民争利的不良现象，1949年11月1日，周恩来以政务院总理的身份发布了第一道通令：要求一切需要购买房屋者，都要向政务院呈报房屋情况和价目，经批准才能购买，否则以违法论处。该通令函告全国政协、中央军委、最高人民法院和最高人民检察署，通知所属遵照办理。周恩来随后又主持召开政务院第四次政务会议，确定了具体解决住房的原则。通令和会议精神传达后，迅速制止了各机关抢购之风。通过行政审批，最大化平衡了不同机构和市民的需求。

（二）福利化：改革开放以前的分房制度

改革开放前的住房制度是与计划经济体制相适应的。在“国家高积累、低消费，民众先生产、后生活”的指导下，形成了“统一管理，统一分配，以租养房”的福利分房制度[3]。

这种住房制度的主要内容是：建设环节，所需的土地全部由国家无偿划拨取得，所需资金来源于国家财政和企业福利基金，是一种纯粹的财政支出，职工不承担住房建设投入的责任。分配环节，住房分配采用无偿的实物福利分配制，分房标准主要以工龄、厂龄、家庭人员的结构等非经济性因素为依据。分配给职工的住房采用低租金制，房租不能抵偿住房维修和管理成本的亏损部分，由国家和企事业单位补贴。

这种福利分房制度在执行之初，平衡了全国较低生产力和消费水平的关系，较好地满足了广大城市职工的住房基本需求。但在执行的中后期，没有适应人口增速远超住房建设的速度，逐渐使得“房荒”问题不断突出，“人口多、住房面积少、三代同堂”是这一制度后期的典型不足。

（三）商品化：改革开放以后的市场调控

改革开放初期，住房开发建设所需要的土地仍然实行单一行政划拨制度。国家将土地使用权无偿、无期限提供给用地者，因此并不是真正意义上的市场化改革。

住房制度的实质性市场化，起始于邓小平关于建筑业和住宅问题的谈话。党的十一届三中全会闭幕不久，1980年邓小平指出城镇住房体制改革的基本走向，他认为建筑业是可以盈利的生产性部门，这就为住房开发建设的市场化扫除了制度层面的认知障碍。他认为“过去我们很不重视建筑业，只把它看成是消费领域的问题。建设起来的住宅，当然是为人民生活服务的。但是这种生产消费资料的部门，也是发展生产、增加收入的重要产业部门。”在如何推动政策落地上，邓小平基于西方国家把建筑业作为三大支柱产业之一的典型事实，把握建筑业与其他产业关系的特征，认为通过借鉴国际经验并结合中国的具体实际，既可以推动建筑业和相关产业的发展，也可以提高城乡居民的生活福祉。由此他得出结论“在长期规划中，必须把建筑业放在重要地位”。建筑业发展起来的好处，他归纳为，在城乡居民生活福祉方面，可以“解决大量人口的就业问题，就可以多盖房，更好地满足城乡人民的需要”。在与其他产业的关系上，他认为“随着建筑业的发展，也就带动了建材工业的发展”。

邓小平制定了住房建设开发的基本方向后，国务院迅速颁发了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，宣布将实行住宅商品化的政策。此后几年住宅商品化的政策不断深入。《中华人民共和国宪法修正案》（1988年）将第十条第四款“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。修改为：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让”。这标志着土地作为生产要素可以进行合法流通，从而突破了房地产业走向市场的土地瓶颈。1990年国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，为土地使用权流通开辟了现实途径。1992年邓小平同志南方谈话后，房地产业作为新兴产业，在一些经济发展较快的地区掀起房地产开发热潮。

党的十五大以后，1998年7月国务院下发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，要求停止住房实物分配，稳步推进住房商品化、社会化，促使房地产业成为新的经济增长点。停止住房实物分配后，如果房价收入比①在4倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积仍未达到规定标准的职工实行住房补贴。

经过几年发展后，2003年国务院18号文件首次明确指出：房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。2008年时任国务院总理温家宝在美国的次贷危机影响世界各国的背景下，再次指出“房地产业是国民经济的重要支柱产业”。

（四）长效化：新发展阶段的总体指导思路

2017年习近平总书记在“7·26”重要讲话中指出，党的十八大以来，党和国家事业发生历史性变革，我国发展站到了新的历史起点上，中国特色社会主义进入了新的发展阶段。

在新的发展阶段，紧紧把握“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，完善一揽子政策组合，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，引导投资行为，合理引导预期，加快建立符合国情、适应市场规律的“共有产权”“租售并举”等促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，其目的是既要抑制房地产泡沫，又要防止出现大起大落。

三、住房供给体系的政策效果评价

住房开发建设事关民生和经济发展。从民生看，居住权是人的基本权利。随着生产力的发展，住房开发需要从少到多，从劣到优不断演进。从经济看，住房开发建设是一个国家推动工业化和实现城市化的重要途径，其政策演变是随着工业化和城市化的演进而进行相应调整。我国的住房开发建设政策与经济社会发展的客观规律有时存在偏差，因此，政策的最终效果并非是政府单方面可以直接决定的，而是政府与市场共同博弈的结果。既有积极作用，也有负面效应。

（一）积极作用

1.改善了城乡居民的居住质量。随着我国住房开发建设政策的演变，城乡居民的住房水平和质量都有较大程度的提高。国家统计局公布的数字显示，从居住面积看，2016年全国人均住房建筑面积为40.8平方米，其中城镇为36.6平方米，农村为45.8平方米。从生活环境看，城镇通公路、通电、通电话、通有线电视已接近全覆盖，农村的“四通”覆盖面不断扩大。城镇94.2%的社区饮用水经过了集中净化处理，97.7%的垃圾能够做到集中处理，农村53.6%的自然村的饮用水经过了集中净化处理，66.9%的垃圾能够做到集中处理。从医疗文化教育服务水平看，城镇83.6%的社区有卫生站，农村87.4%的自然村有卫生站；城镇97.8%的社区可以便利地上幼儿园或学前班，农村81.8%的自然村可以便利地上幼儿园或学前班[4]。

2.延伸了工业化初、中期进程中的产业链。工业化初、中期，由于房地产涉及到钢材、水泥、玻璃、家具等多个产业，直接或间接地引导和影响相关产业的发展。房地产的这种广影响、长链条，直接推动了我国的工业化进程[5]。尤其是1998年亚洲金融危机和2008年美国次贷危机时，我国将房地产市场作为拉动内需的重要经济杠杆，保障了工业化平稳过渡。

具体来看，我国工业化的初期和中期，每增加1亿元的住宅投资，23个相关产业相应增加投入1.479亿元，带动的直接相关或间接相关较大的产业有60多个[6]。此外，住宅消费，还能带动诸如钢铁、建材、化工、汽车、交通、家电、装饰、家具和文化市场等生产资料和生活资料消费的相应增长。

3.为工业化后期优化结构腾出了发展空间。工业化后期，从经济发展和产业演进的规律看，为了提升国家的综合竞争力，各个国家都充分利用国家政策的引导作用[7]，将房地产的支柱地位逐步向高科技产业和现代服务业等新兴产业转变。这个阶段，从房地产业中释放出的训练良好的劳动力和丰富的资本，是房地产业对工业化后期优化供给结构的直接贡献。

（二）负面效应

我国住房开发建设过程中，城市房价普遍涨幅过高是广受诟病的问题[8]。这个问题造成了城乡居民的畸形消费，误导了实体经济的发展方向和制约了城市创新创业的活力。

1.造成了城乡居民的畸形消费。房地产泡沫能有多大？受什么影响？以什么方式被刺破？学术界认为是一个复杂的问题，有不同的解读答案[9]。但是过快上涨的房价导致住房消费占用了人们大部分可支配收入，消费经济学强调次优决策的近似理性消费假说表明，当收入一定、消费不确定时，就有可能造成畸形消费。[10]在我国，为了买房，居民只能削减其他消费支出，有的甚至是健康生活的必须消费。尤其是20世纪90年代以后，包含住房商品化在内的一系列不确定性支出，整体上改变了居民的消费心理和消费行为，居民有钱不敢花，导致了我国居民消费率的下降[11]。

具体来看，在农村，结婚需要男方在县城买房几乎成了“标配”，有些家庭因此而重返贫困。农村的这种现象要辩证地看，既有相互攀比的不正风气在作祟，但也有符合经济规律的地方。农村的父母希望女儿嫁到城市或者靠近城市的农村，这符合人往城市去的城市化规律，符合劳动力资源离开农业向第二、第三产业转移的规律。因此，从制定政策所需的经济逻辑看，降低女方的要求从道德上可以要求，但根本还是要解决肆无忌惮上涨的房价。在城市，相当一部分中间阶层必须长期偿还房贷，这原本是消费能力最强的群体，但因为高房价，他们只能减少其他方面的消费。

总体上看，无论城乡，买房是一种刚性支出，有一些困难家庭的长辈有病不轻易去医院，其目的就是将有限的家庭财力用于子女的结婚，其他消费支出都变成了弹性支出。因此，在中国特有的畸形消费背景下，单纯考虑依靠市场力量来抑制高房价，这在我国会比想象中的难度更大和来得更慢。我国之所以屡屡突破国际上的房价收入比而没有造成相应的社会动荡，这种畸形消费是重要原因之一。

2.误导了实体经济的发展方向。高房价对实体经济的冲击主要体现在对企业发展的不良导向。在企业战略选择上，引诱企业脱实向虚；在决定企业人才流动的原因中，导致大多数人才是为了买房而非是否适合本人事业发展来判断工作的去留。

在企业战略选择上，引诱实体经济脱实向虚。2003年房地产被国务院文件正式定位为“支柱产业”后，从海尔、海信、雅戈尔、联想，到七匹狼、美的、苏宁、国美，从五粮液、郎酒、水井坊到阿里巴巴等都或多或少地进入了房地产领域。据不完全统计，2016年主营业务不是房地产的至少百余家上市公司通过“卖房”获利[12]。2017年初我国部分上市公司更是出现了以卖房扭亏为盈的案例，如青海华鼎的主营业务是生产机床工具，公司最近9年累计净利润亏损了1 500万元，但其出售位于上海等地的12套物业却带来超过2 000万元的收益。

在企业稳定发展上，造成人才队伍的不正常流动。企业员工需要住房，当工资较低时，员工自然不会安心于工作，据调查，由此造成的青年员工更换工作的比例超过五成[13]。

3.制约了城市的创新创业活力。2018年我国人均GDP已超过9 000美元，按照世界银行人均GDP的标准，我国是中高收入国家向高收入国家迈进的重要成员。从其他国家的发展历程看，从中高收入迈向高收入国家的过程中，存在“中等收入陷阱”现象。从能够顺利发展成为发达国家的经验看，提高全要素生产率是走出“中等收入陷阱”的重要途径。影响提高全要素生产率的因素众多，其中城市适宜创业的程度是影响全要素生产率提高程度的重要空间因素。

学术界曾对房价的高低是否影响市民的安居，进而影响城市的创新力有争议。持反对意见学者的依据是，纽约、东京、香港等世界上著名的城市，还没有出现因高房价而衰落的现象，即高房价与城市之间的竞争力并无必然关系[14]。持赞成意见学者观察到的现象是，一、二线城市的房价持续快速上涨，对企业经营成本造成了持续上升的压力，这既不利于各类人才的集聚和大城市规模经济优势的发挥，也不利于大城市在区域一体化中发挥积极的龙头作用[15]。还有一类学者用统计推断的方法，认为两种可能都存在，他们用面板数据的实证结果表明，房价和人口迁移之间呈倒U型关系，在房价尚未达到顶峰时，不影响城市活力，达到顶点后就影响[16]。

综合来看，在我国尚未实现现代化、进入发达国家行列之前，高房价与城市的发展有直接的关系，其机理是：高房价限制了市民的创业能力，而创业水平的下降会直接降低城市的发展活力。当房价涨幅过大时，“逃离北上广”就成为最富有活力的青年一代的无奈选择。城市只有让市民安居了，市民才能创新创业，创新创业才能提高全要素生产率，从而城市才有足够的活力带动整个国家跳出“中等收入陷阱”。

四、雄安构建新型住房供给体系的政策建议

雄安是我国的“未来之城”。资本在利益的驱使下，在这个住房开发建设的巨大市场中自然会内生“上有政策下有对策”的博弈。我国以往出现的城市房价“政府越控，房价越高”的现象，就是政府与市场博弈的典型反应。这种改革措施不能真正实现政策目标，在雄安住房开发建设的整个过程中，政策制定者要有充分的心理准备和足够多的应对工具。

与西方城市更多采用“无形之手”进行住房开发建设相比，作为新时代的社会主义现代化城市，雄安住房开发建设的一个突出特点是，政府通过平衡市民的获得感和未来城市活力的需求出发，从而发挥政策“有形之手”的积极引导作用。

今后雄安住房开发建设的政策面临双重任务。一方面要继续满足城乡居民生活福祉提升的现实需要，并致力于消除可能引起高房价的各种影响因素，进而为其他城市的住房改革提供可资借鉴的政策经验；另一方面要立足于我国城市活力从劳动力和投资向创新过渡的未来需要，住房开发建设的政策要为各类人才能够安心于创新创业，提供优良的城市环境和生活条件。为此，需要在拆迁环节、建设环节和交易环节积极发挥政策的统筹作用。

（一）统筹拆迁补偿和提供社会福利的整体效用

在拆迁环节，我国其他新区建设的经验和教训表明，新区建设初期，与原住民协调土地问题是核心，征地拆迁关乎以后建设的毁誉是非。原住民围绕土地所提的各项要求，既是其现实利益的直接体现，也是未来收获的重要折现途径。

虽然经过不断深化改革，农民的处境有了很大改善，但总体上还是弱势群体。农民看病时医疗资源比较少、失去土地以后就业相对难、拆迁安置点的教学质量还不高、生活配套设施不便利等问题，他们对美好生活的期盼都寄托在要出让的土地上，其本质是要以土地为载体一揽子解决这些问题。即，表面上看是出让土地问题，实质是原住民广义的社会福利问题。

我们应该在通盘考虑老百姓住有所居、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养的这些社会福利需求的基础上，才能制定出雄安新区原住民满意的补偿标准。只有充分尊重了原住民的感情和发展权，才能最大限度地保障新住民的合法利益。因此，在土地征迁补偿方面要依法合理补偿，防范要素配置扭曲和市场机制无法有效发挥作用。[17]

总体上看，统筹考虑拆迁补偿和提供社会福利，既实现了社会福利在新市民和原住民间的均等化发展目标，也降低了雄安新区房地产建设初期的财务成本。

（二）统筹新型住房供给与城市活力的有效互动

市民生活与城市活力的关系是一个永恒话题。早在二千多年前亚里士多德就有论述“人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好”。生活更好的前提是市民在住房方面能够住得舒心，从而安心于创新创业，而创新创业是城市能够保持长久活力的主要驱动力。

1.建立与传统文化相契合的住房拥有率。准确把握住房的居住属性，并不是要借着雄安新区建设的机会，把房价一步到位定到符合国际通行做法（国外房价收入比在3～6倍认为是合理区间）。我国“百年的买卖，千年的宅业”等传统文化，决定了无论是贩夫走卒还是社会精英，无论在国内还是在海外，都渴望有属于自己的房子。而与东方文化不同的西欧、北欧等国家，其住房自有率只在30%左右。综合来看，我国对拥有房子的需求要比国外更旺盛，这是不同文化影响房地产发展的显著特点之一。

在文化背景短期内不会有较大改变的前提下，雄安市民的住房拥有率应在实践的基础上，尽可能逼近合理值，而不是简单地套用国外的经验。通过实践验证的合理值，让居民真正能够“安居”，从而让市民能够放下居无定所的思想负担，将精力真正投入到创新创业中，为高端高新产业的发展提供不竭的动力，从而让雄安这座新城充满活力。

2.建立与雄安新区人口特征相适应的住房供应体系。新区移民的数量和收入是影响住房开发建设的功能和房价的重要市场因素。就人口来说，2017年雄安有本地原住民约105万人。摩根士丹利认为，未来10到20年间，新区人口将达到340万至670万；京津冀协同发展专家咨询委员会副组长邬贺铨预计，到2030年，人口最高可达200万～300万。由此可见，如果原住民不大量外迁，将来不到1/3的是原住民，大多数是新居民。就收入来说，按现在情况看，一个当地产业工人的年收入大多数是四五万元，从北京疏解出的五类新住民（行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等）的收入是他们的四五倍以上，收入的不同，决定了对房价的负担能力和居住功能要求的不同。

总体上，新区住房按居住者分为两类：一类是提供给由原住民转化的新市民，另一类是迁移到新区的新市民。根据这两类市民的不同特征和不同需求，再决定房地产的开发模式和住房类型的比重。

3.打造绿色智慧社区。社区是城市居民生存和发展的载体，其绿色智慧化程度是城市活力的集中体现。绿色智慧社区是以人与自然和谐共生为主旨，坚持绿色发展理念的一种社区发展模式。其重点是今后要充分利用物联网、云计算、移动互联网等新一代信息技术的发展，将其具体应用到社区基础设施、智能楼宇、智能医院、路网监控、智能家居、食品药品管理、家庭护理、个人健康与数字生活等诸多领域，从而为市民提供安全、舒适、便利的现代化、智慧化生活环境。

4.落实职住平衡。职住平衡（Jobs-Housing Balance）是指要合理处理城市居民的职业地点和居住地的关系，但职住平衡规划理念的实际效果，在学术界有争议[18]。该政策的关键是要“以人为本”，从市民的获得感出发进行规划，能够有效地在城市交通拥堵、空气污染与居住地之间找到平衡。

（三）统筹价格管控与政策性金融机构的分工合作

在交易环节，遏制房价收入比不合理的住房价格，是新区住房开发过程中需要政策制定者高度关注的问题。这包含两方面内容：一是采用网络化的方式对价格涨幅超过预期的房价进行干涉，二是通过发展政策性金融机构对社会弱势群体的住房进行扶持。

1.建立网络化的价格管控体系。当房价出现不同幅度的变化时，新区政府应有相应的一系列价格管控政策，这些政策应向社会提前公开、透明公布，引导市场合理预期。具体思路为，市场以超过指导价格上限进行成交时，即启动预警管理政策，预警分为4个级别。按超出的比例，由小到大依次为蓝色预警、黄色预警、橙色预警和红色预警。政策的力度由轻到重分别为倡议性政策、引导性政策和强制性政策。

2.设立“雄安政策性住房开发金融公司”。“雄安政策性住房开发金融公司”是京津冀三地为主的政策性金融机构，主要目标是保障低收入者能够拥有与社会整体相一致的居住物质条件。该公司通过京津冀三地政府的出资以及发行债券等方式筹集资金，以住房贷款和保险等形式支持低收入者获得自有住房，支持专业化、机构化住房租赁企业发展，参与房地产投资信托基金（REITs）等房地产金融创新产品，尤其当前阶段要参与长租房项目建设，帮助房地产公司转变发展模式，从住房供给侧合理管控房价变动的幅度。

注释：

①即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比。