推进绿色发展 加速形成新动能

李佐军

绿色发展的特征可以概括为“三低三高”，“三低”是指低消耗、低污染、低排放，“三高”是指高效益、高效率、高循环。真正落实绿色发展，就是要“绿色”和“发展”两手抓，其核心是提高资源环境生产率

绿色发展是党的十八大报告中提出建设美丽中国的重要内容。推进绿色发展，是我们在对过去高污染、高排放、高消耗的“三高”粗放式发展模式进行深刻反思后作出的重要战略抉择。无论从国内还是国际视角看，我国都应该重视绿色发展。

十九大报告将绿色发展纳为生态文明建设的一个重要内容，并上升到了一个新的高度，明确指出：建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，……形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

一、正确理解绿色发展和新动能的内涵

推进绿色发展，培育壮大新动能，首先要正确理解绿色发展。所谓绿色发展就是既要绿色又要发展，既要绿水青山，又要金山银山。绿色发展的实质是在考虑资源环境约束的情况下，形成的一种新的发展模式。比如，过去我们在长期工业化、城镇化过程中，没有把资源环境作為约束条件考虑进来，后来把资源环境的约束考虑进去，形成的就是绿色发展模式。

绿色发展的特征可以概括为“三低三高”，“三低”是指低消耗、低污染、低排放，“三高”是指高效益、高效率、高循环。“三低”正好代表绿色（绿水青山），“三高”正好代表发展（金山银山）。其中，低消耗是指生产单位产品或者提供单位GDP所消耗的资源能源较少;低污染是指生产单位产品或者提供单位GDP所产生的大气污染、水污染、土壤污染等较少;低排放是指生产单位产品或者提供单位GDP所排放的二氧化碳较少;高效率是指以较少的生产要素投入获得较高的产出，或者以较高的全要素生产率来增加GDP，以摆脱经济对资源能源和环境的过度依赖;高效益是指将价格和衡量单位考虑进来、以较少的价值投入获得较高的综合效益;高碳汇是指通过植树造林、种草、种植农作物、治理荒漠化、保护湿地、保护海洋、保护生物多样性等，发展森林碳汇、草地碳汇、耕地碳汇、湿地碳汇、海洋碳汇等，形成较高的碳汇能力，大规模吸碳固碳，以减少空气中的二氧化碳等。

绿色发展的目的是要实现经济社会的可持续发展，而可持续发展最重要的是为子孙后代留下生存和发展空间。绿色发展的核心或者关键是提高资源环境的生产率。增加GDP的关键是提高全要素生产率。

推进绿色发展，还要正确理解新动能。过去几十年来，主要是粗放的增长模式，导致资源能源消耗过多，环境损害过大。所以，我们要找到一种新的动能或新的动力，来达到既降低资源能源消耗和环境损害、又促进经济发展的效果。

过去40年主要靠旧动能拉动经济。旧动能主要表现为三个方面：一是通过“三驾马车”拉动经济增长，即出口、投资和消费，尤其是投资拉动;二是通过大规模要素的粗放投入来拉动经济增长;三是通过GDP导向考核制度来拉动经济增长。

关于新旧动能的接续转换，一方面要逐步摆脱对旧动能的依赖，另一方面要逐步增加新动能的比重，主要通过新动能来拉动经济增长。具体来说，一方面要由原来的规模速度型导向转向质量效益型目标导向;由原来的模仿跟踪型主体支撑转向创新性主体支撑;由原来的传统低端产业发展转向新型高端产业发展;由原来的一般要素驱动转向人才和技术等高级要素驱动;由原来GDP导向的制度引领转向可持续的制度引领。

二、推进绿色发展面临的机遇和挑战

党的十八大以来，生态文明建设成效显著，贯彻绿色发展理念的自觉性显著增强，生态文明制度体系加快形成，能源资源消耗强度大幅下降，森林覆盖率持续提高，环境状况得到改善等，但与人民日益增长的对优美生态环境的需要相比，生态文明建设仍然任重道远。

当前，中国推进绿色发展存在如下新机遇：一是全球生态环境保护意识日益提高。二是以信息技术、智能制造技术、新能源技术、绿色低碳技术为内容的新一轮全球技术革命和产业变革正在突破。三是自2010年以来，经济增速持续换挡，减少了资源能源消耗，降低了环境污染压力。四是服务业、高新技术产业占GDP的比重逐步上升，最终消费对GDP的贡献率不断提高，产业结构优化使资源环境压力减轻。五是消费结构正在由“吃穿住行用”向“学乐康安美”等新五大需求方向升级，消费对资源环境的依赖不断降低。六是党中央、国务院高度重视生态文明建设特别是生态文明制度建设。

与此同时，中国推进绿色发展还面临一些问题和挑战，主要表现在：一是新的国内外形势使稳增长的压力较大，很多地方为了稳增长不得不降低对生态文明建设的要求。二是中国仍处于工业化、城镇化快速推进时期，需要大规模消耗资源能源，利用效率偏低，对外依存度高，环境保护压力比较大。因此，我国推进绿色发展比已经完成工业化、城市化的西方国家要难得多。三是中国的资源禀赋和能源结构不利于绿色发展，我国的能源结构是“富煤、少气、缺油”，能源消费中化石能源一直占90%左右。四是国际分工格局不利于绿色发展。在国际产业分工中，中国居于加工制造环节，属于中低端环节，在高端环节上比较弱。“微笑曲线”的两端是研发、设计、品牌、营销，附加值比较高，消耗资源比较少，环境破坏比较轻，而中间是加工制造，附加值比较低，但消耗资源比较多，环境破坏比较重。中国正好处于“微笑曲线”的中间环节，作为世界加工制造中心或“世界工厂”，资源消耗和环境污染随加工制造业不断向中国转移而加重，而且许多国家不顾中国承担了大量污染国际转移的事实，执意让中国承担更多的碳减排责任。五是持续几十年的高投入、高消耗、高排放、高污染的粗放经济发展模式带来了“路径依赖”和“锁定效应”。六是中国人口众多，并且每个人都是资源、能源的消耗者和环境的影响者，所以在国际上我们要争取人均碳排放权，因为每个人都应有碳排放权，但碳排放权多也意味着我们的资源环境压力比较大。七是大气污染、水污染、土壤污染仍然严峻，生态环境破坏比较严重。

此外，推进绿色发展还有一些深层次障碍：绿色发展和生态文明建设的相关法律法规和标准实施不到位;自然资源资产管理和自然生态监管体制不合理;促进绿色发展的市场机制建设滞后;绿色发展的协调、考评机制和相关政策不健全等。

三、以制度变革有效推进绿色发展

真正落实绿色发展，就是要“绿色”和“发展”两手抓，其核心就是要提高资源环境生产率。资源环境生产率可以用一个公式来表述：制度系数{GDP+GEP（生态系统生产总值）/资源消耗量+污染排放量+生态损害量}。资源环境生产率公式数值持续增大，就意味着绿色发展。资源环境生产率公式是我们认识和理解绿色发展的基本分析框架，它直观地告诉我们：绿色发展与否取决于分子、分母这两个相互关联的重要变量。这就要求一方面要减分母，即减排放，另一方面要增分子，即增产值。实践中我们发现，公式的分子、分母都受到制度的影响。可以说，制度是影响绿色发展的根源性系数，它同时作用于分子和分母。因此，我们需要依据资源环境生产率公式，对制度进行改革和创新，使制度系数朝着大于1的方向进步。

要大力推动制度变革来促进绿色发展，制度变革分为以下几个层面：

（一）总体制度层面

当前要推进一些重点领域的改革，比如产权制度改革、垄断行业改革、政府改革、投融资体制改革、土地制度改革等，通过这些改革来提高经济运行效率，降低对资源环境的依赖，减少对环境破坏的影响，然后促进绿色发展。

（二）生态文明制度層面

生态文明制度主要包括市场制度和政府制度，把这一整套的生态文明制度建设起来，形成新制度，促进绿色发展。其中，促进生态文明建设的市场制度又包括三个方面：1.生态环境产权制度。如用能权、用水权和碳排放权初始分配制度，自然资源资产产权制度，环境产权制度，矿产资源国家权益金制度，资源有偿使用制度，生态价值评估制度，自然资源资产负债表制度等。2.交易制度。如碳排放权交易制度，排污权有偿使用和交易制度，水权交易制度，环境污染第三方治理制度，重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度等。3.价格形成制度。资源产品、环境产品的价格应由市场供求关系决定，政府定价应充分发挥社会公众的参与作用。

促进生态文明建设的政府制度包括四个方面：1.激励制度。具体包括生态补偿制度、财税金融激励制度、考评激励制度、信用激励制度、绿色认证和政府绿色采购制度等。2.约束制度。具体包括自然资源用途管制制度、最严格的环境保护制度、最严格的水资源管理制度、最严格的源头保护制度、生态修复制度、生态红线制度、国土空间开发保护制度、产业准入负面清单制度、污染排放总量控制制度、污染物排放许可证制度、重要资源集约节约利用制度、生产者责任延伸制度、污染物排放强制性保险责任制度等。3.政府监管制度。具体包括自然资源资产管理体制（自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计制度）、自然生态监管体制、省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制、国家公园体制、河长制或湖长制、环境监测体制、陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制、资源环境承载能力监测预警机制、国有林区经营管理体制、信息公开和公众参与制度、公众举报制度等。4.考核评价问责制度。具体包括生态环境统计制度、自然资源调查评价和核算制度、环境影响评价制度、企业环境信用等级评价制度、生态环境损害赔偿制度和责任追究制度、责任倒查制度、目标绩效考核制度、党政同责和一岗双责制度、环境监管执法制度、环境公益诉讼制度等。

（三）通过优化结构促进绿色发展

要逐步减少、淘汰“三高”行业，大力发展绿色低碳产业和各种生态产业。通过产业转型升级，达到优化产业结构、促进绿色发展的效果。

（四）要素升级，核心内容是创新驱动

要推进全员创新、全面创新、全程创新、全策创新，通过创新驱动提高效率，减少对资源环境的依赖和损害，促进绿色发展。

四、构建绿色低碳循环发展的经济体系

（一）生态文明建设与经济发展的新关系

生态文明建设与经济发展之间既有相互促进的一面，也有相互矛盾的一面。相互促进的一面主要表现在：发展绿色低碳产业可促进经济增长，如将绿水青山中的资源做成低消耗、低污染产品或服务（如旅游）可变成金山银山;政府增加生态环保投资可拉动经济增长;好的生态环境可通过吸引投资促进经济增长;生态环保可保护或维护资源环境价值并通过碳汇和氧源生成可交易的产品而促进经济增长;生态建设可以通过保障人的健康和生命，进而增加人力资本，促进经济增长;生态环保可通过促进技术进步带来经济增长等。

相互矛盾的一面主要表现在：生态环保有时限制了经济发展的空间，如生态保护区就不能发展部分工业，对污染企业和项目采取停产限产限排措施会影响短期经济增长等;生态环保需要巨大的投入，存在机会成本;生态环保需要对污染行为进行处罚，会减少企业利润，影响经济增长;生态环保需要消费者更多进行绿色消费，会减少部分非绿色消费等。

我们需要尽可能多地利用好相互促进的一面，协调处理好相互矛盾的一面。这就需要我们加快推进生态文明制度改革，尤其是加快建立自然资源资产产权制度、生态产品价值核算制度、多元化市场化生态补偿制度、碳交易制度等，以建立起二者相互促进的机制。

（二）大力发展绿色低碳产业

推进绿色发展，可具体落实到绿色低碳产业上。发展绿色低碳产业，一方面可节约资源、保护环境;另一方面可促进经济发展。

值得重点关注的绿色低碳产业，一是节约环保产业。包括节能产业、节地产业、节材产业、节水产业、环保产品制造业、环保装备制造业、环保服务业等。节约环保产业之所以值得重视是因为，一方面，节约环保产业是典型的绿色低碳产业，可实现既要绿水青山又要金山银山的效果;另一方面，消费者的节约环保意识增强了，现在很多消费者在买商品时都开始关注这个产品节不节能、环不环保、绿不绿色、低不低碳，如果符合这些条件的话，价格贵一点他也要。同样是房子，如果房子边上有山有水有好空气，价格立马可以升上去，如果旁边是垃圾场、臭水沟，价格就会大幅下降。可见，好的生态环境越来越值钱，消费者也非常认可生态环境的价值。

二是生态产业。生态产业也是典型的绿色低碳产业，包括林业、草业、水务产业、沙漠产业、海洋产业等。这里重点强调一下草业。十九大报告指出，统筹山水林田湖草系统治理。在原来的“山水林田湖”后加了一个“草”字，这就更加符合生态系统的实际了。草可以发展成碳汇产业，形成碳汇经济。中南林业大学雷学军教授正在探索的“速生碳汇草”就给人以很大的启发。速生碳汇草长得既快又高，每年可割三至四茬，吸碳固碳能力强，经济价值高。据测算，每合成1吨生物质或1吨速生碳汇草，可吸收1.47吨二氧化碳，可释放1.07吨氧气，可吸收406万大卡能量，还可加工成饲料、建筑材料、燃料、化工产品、工艺品等多种产品。

三是新能源产业。新能源是一个大家族，包括太阳能、风能、核能、水能、生物质能、海洋能、地热能等。目前，我国新能源在整个能源中只占10%左右的比重，煤炭、石油、天然气等传统化石能源仍然占90%左右。新能源比重偏低的原因是新能源发展的成本偏高，传统化石能源的垄断限制了新能源的发展。但目前正在酝酿一场新的全球技术革命，其中就包括新能源技术革命，这会使新能源发展的成本大大降低。同时，新一轮垄断行业改革也会逐步打破传统化石能源的垄断。尽管太阳能、风能等新能源因为前几年各地大规模上项目，造成了重复建设和恶性竞争等问题，目前正在经历一个痛苦的调整过程，但新能源产业在经过调整后，仍然具有广阔的发展前景。

（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）