信访制度的功能及其法治化改革

鲍志刚

（陕西延长石油（集团）有限责任公司油田气化工科技公司，陕西 延安 716000）

信访制度法治化有助于实现信访的表达民众诉求和解决纠纷等功能，而目前的信访存在一系列问题如信访立法滞后、信访机构的法律职能模糊、侵犯信访人及其相关人员的权利、信访程序欠缺合理规范等，为了实现信访对于维护社会稳定和保护人民合法权利的作用，需要实现信访制度法治化，而要实现信访制度法治化需要提高信访立法的水平和层次、完善信访相关法律法规、加强法治宣传，树立正确信访观念等。从而让信访更好的服务于法治中国的建设。

一、信访制度的法治化功能

（一）社会救济功能

随着改革不断深化，社会加速转型社会利益格局不断调整，群众利益纠纷日益增多，深层次的社会矛盾不断暴露出来，民众维护自身合法权益的需求不断增强，维权意识逐步增强，由于相关法律法规、政策不健全、不完善，不少利益诉求通过行政救济和司法手段无法得到解决，从制度供给角度，通过信访制度，畅通各级人民政府及其职能部门与群众的沟通渠道，使人民群众的诉求能够得到及时反映，意见和建议能够及时被各级政府接收，是维护广大人民群众根本利益的题中之义。

（二）权利保障功能

“无救济则无权利”，信访工作的归宿和落脚点就是依据政策和法律法规帮助群众解决生产生活中遇到的困难和问题，做到想群众所想，急群众所急，实实在在为群众办实事办好事，真正做到阳光信访、百姓信访、公正信访、法治信访。

（三）反映社情民意功能

民众充分、真实地表达利益诉求是政府决策的基础和依据。信访是人民群众行使民主权利的重要途径，同时也是政府了解社会问题的重要途径。宏观层面，反映相关、相同内容的信访数量在信访总量中所占的比重，直接反映了该问题的社会热度，通过对信访问题的整理分析能够快速抓住当前社会矛盾的突出问题。微观层面，某一时期内相关、相同内容的信访数量的增减，直接反映出该问题是社会矛盾的变化方向。

二、当前信访制度法治化存在的问题

（一）信访立法滞后

现行的《信访条例》是由国务院颁布施行的，立法层级较低，权威不足，效力较低，带有浓厚的政治色彩。首先，由于没有统一的信访法进行规范，各省都会相应地制定各自的行政规章、法规，导致实践中政出多门，以地方长官意志为转移。其次，立法滞后导致体制机制不顺畅，各级信访部门职责不清，责重而权小，案件受理不规范，退出机制不完善，一定程度上消解司法权威，动摇依法治国的基础。再次，当前信访部门小马拉大车，信访机构和信访工作人员耗费大量精力办理权利救济性案件，而作为中国共产党密切联系群众，坚持群众路线的重要方式之一，信访制度承担的另一重要功能——民众参与政治的民意表达功能没有发挥出应有的作用。

（二）信访程序欠缺规范

首先，当前实践中存在大量闹访、缠访、越级访等行为，严重干扰了正常的信访秩序，消耗了大量的人力物力。其次，近年来，虽然对涉法涉诉信访进行了一系列改革，《信访条例》中明确规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”，但是由于信访工作人员甄别能力欠缺、领导意志等原因，仍有大量的案件在信访部门被受理或者已判决案件通过行政权力机关批复转向法院，不仅给访民发出了非常错误的引导信号，同时也严重削弱司法权威，阻碍依法治国建设进程。再次，在具体办案实践中，一些部门和人员法治意识欠缺，随意性较强，存在息事宁人的思想，为了完成考核指标，对于上访群众提出无理要求随意迁就，形成了“上访—获利—再上访”的恶性循环，给群众造成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的印象。

三、完善信访制度法治化措施

（一）制定颁布信访法

立法是破解信访工作所面临的诸多难题、有效释放信访制度功能的现实需要，是规范信访基本功能、保障公民基本权利的需要。在法律层面确定信访性质、信访机构的职权范围、信访程序规范等，只有有法可依，信访制度的合法性正当性才能够从源头上得以确认，推动信访程序化、规范化、法制化。

（二）加快推进网上受理信访制度改革

网上信访是运用信息技术和网络平台搭建的民意诉求表达新渠道。与来信、来访相比，网上信访具有快捷、高效、可跟踪的优势。推行网上信访受理制度，也是信访工作的发展趋势所在。一方面，网上信访事项全部在网上流转，处理过程和办理结果在网上公开，信访人的诉求、信访部门的处置情况等均有迹可循，便于各方监督，能够极大地增加透明度，从而保障公正。依托互联网技术，有关部门也能够快速对信访事项进行归纳整理，提高办事效率。另一方面，网上信访能够通过技术手段实现全国信访信息自上而下的互联互通，通过大数据整合进行综合分析和精准研判，有利于提前发现普遍性问题和敏感性问题，及时提出前瞻性政策建议，实现信访工作关口前移。

（三）建立律师介入制度

当前，信访案件尤其是涉法涉诉案件数量巨大，主要原因是当事人不了解相关法律法规，同时因信访工作人员法律知识欠缺造成涉法涉诉案件得不到正确处理的现象也时有发生。信访部门可以尝试建立律师介入制度，律师不仅具有熟悉法律法规的优势，同时作为第三方介入能够保证客观中立，增加信访人的信任，真正做到依法办理，公开公正，让信访人真正认可。

信访制度法治化是实现信访工作顺利推进的时代选择，同时也是法治中国建设的必然之举。在社会转型的当下，各种利益纠葛错综复杂，信访制度法治化存在诸多弊病，但是仍然需要坚定信念，继续推进各项法治措施，则信访制度法治化进程会顺利实现。使法治化的信访工作为法治中国建设服务，更好的发挥其化解社会纠纷的功能。