关于县级政府融资平台转型化解政府隐性债务风险的思考

赵双双

摘要：本文立足于县级政府隐性债务的现状，分析隐性债务产生的原因与规模，并挖掘融资平台转型中存在的问题，主要体现在融资模式、治理结构、资产整合风险等多个方面，最后提出有效的解决对策，力求通过创新融资模式、建立三大机制、有效整合资产与构建信用评级体系等方式，使政府隐性债务风险得到有效化解。

关键词：县级政府;融资平台转型;隐性债务风险

新时期背景下，我国宏观经济逐渐平稳，风险防控工作成为政府主要工作之一，尤其是债务风险的预防和化解，成为政策调控的主要目标。目前，县级政府融资平台运行中存在诸多问题，体现在融资模式、治理结构、资产风险等多个方面，需要采取有效措施促进平台合理转化，使政府的隐性债务风险得到有效化解。

一、县级政府隐性债务现状

隐性债务主要包括地方国企债务、融资平台、PPP项目中的投资基金与政府付费等等。目前，政府产业基金规模日益壮大，资金已经从2014年的3031.35亿元增长到2018年的36942亿元，但是由于无法明确县级政府需要承担的部分，无法纳入测算区间之内。从融资平台资产负债表可知，剩余应收款通常为当地政府或者财政部门借用平台资金，此类资金可能无需支付利息，但县级政府具有偿债的义务，进而产生隐性债务，可将其纳入测算区间之内。另外，抵押补充贷款重点针对棚改一类的公益项目，可将这一指标也纳入测算区间。根据估算，我国县级政府中隐性债务的规模在21—30.5万亿元范围，超过显性债务的1.4—2.0倍，其中2018年政府隐性债务规模为21.7万亿元，与2017年相比增长了27%;从内部构成情况来看，融资平台中的非标融资、贷款的占比名列前茅，前者为48%，后者为24%;平台中有息债务规模为91%，付费PPP占比2%，抵押补充贷款占比7%，准平台其他应收款占比10%，纯平台有息债务占比79%，政府付费PPP产生的债务占比3%。在各地化解隐形债务风险对策中，县级政府融资平台转型问题均受到格外重视[1]。

二、县级政府融资平台存在的问题

根据国家相关资料，目前县级融资平台的模式单一、治理结构不够完善，且资产整合的风险较高，面临着严重的财务风险，具体如下。

（一）融资模式单一

县级融资平台中的资产大多数来源于依靠贷款，融资模式较为单一，即便一些融资平台的投资模式较为多元，将部分资金投入到股权之中，利用所得收益填补项目资金的空缺，或者根据银行要求填补自身所承担的资金数额，但此类收入来源毕竟为少数，难以减轻融资平台对银行的依赖。现阶段，国家虽然支持和鼓励民间资本投入基础设施或者公益项目减少，但由于投资量较大、回报时期较长，民间资本的投入要求较高，加上民间资本以获利为目的，大部分基础设施和公益项目建设的利益微薄，效益较少，且回报期较长，因此民间资本并不愿意涉足。

（二）治理结构不完善

对于大部分县级政府融资平台来说，管理层大多为地方政府直接派遣人员担任，接受政府的指令，代替政府机关行使各项职能。该平台的上述特点决定其自主性缺失，治理结构不完善，没有真正构建现代化管理制度;虽然有些平台设置了董事会，但却流于形式，空有其表，一切以地方政府的命令为准，且未成立相应的监督机关进行监督和约束。

（三）资产整合风险大

在项目开发建设过程中，虽然平台表面上有资产积累，但在运作时仍存在些许缺陷，主要体现在以下几个方面：一是资产手续不健全，一些项目根据政府指令抢工建设，手续不全，决策程序不够规范，导致项目建成后难以确立权属，更难以形成有效资产;二是资产效益无法发挥，部分项目带有公益色彩，如体育设施、文化设施等，主要作用是举办各大赛事或者活动，平台具有建设任务，但后续普遍移交给相应的职能部门，从账面上看平台具有资产所有权，但却无法实现现金流;三是平台资产受政府支配，由于涉及部门众多，在资产流动和整合时容易产生风险[2]。

三、政府融资平台转型化解政府隐性债务风险的措施

（一）创新融资模式，营造良好的发展环境

通过创新融资模式的方式，为县级政府提供多样可控的融资渠道，减少对融资平台的依赖，使平台的各项功能得到充分发挥。同时，加强政府债务管理力度，形成良性循环。从可持续发展的角度来看，地方融资平台当前面临的最大风险便是偿债压力，因此创新融资模式，营造良好的发展环境成为大势所趋。保险公司中汇集了大量资金，但投资渠道狭窄，融资平台可尝试着介入保险公司，以其为股东，使股权结构得以优化，不但可减少银行贷款的依赖，还可以形成有效的监督制约机制，推动平台朝着健康可持续的方向发展。此外，还应充分发挥民间资本的作用和优势，通过基于政策扶持、优惠等方式，鼓励其投入到收益性较强的项目之中，不但可使民间资本获得更多利益，还可弥补项目建设中的不足，使政府的债务风险得到控制和消除。

（二）建立三大机制，促进平台转型发展

1.构建现代企业管理制度。平台健全法人治理结构，实施政企分开的现代企业管理制度，促进战略定位与工作模式的转变，与政府处于相互独立状态，创新公共物品与服务的供给方式，提高服务质量与水平，实现平台公司自我经营，使政府的债务风险得到有效缓解。

2.完善考核激励机制。针对平台项目进行考核，根据项目性质进行划分，可分为公益性与经营性两种，前者的主要考核目标在于政策扶持与融资成本，后者的重点在于提高运营水平与资金利用率;

3.构建创业投资机制。助力县级融资平台转型，使其成为创业投资企业，制定投资奖励政策与风险补偿机制，使平台参与到股权投资之中，选择电子信息、节能环保等朝阳企业，将投资重心放置在新三板上市企业、主板企业以及其他优质企业中，以此获得更加光明的發展前景[3]。

（三）有效整合资产，理顺资产权属关系

在多年融资平台与财政资金交叉运作背景下，平台账面资产与可运作于经营的资产产生了一定程度的背离。解决这一问题，需着重做好以下工作：一是严格区分平台投资与财政资金投资的界限，二是对平台资产进行清理，对于历年投资形成的公益性类型等资产，与财政控制的经营性资产转换，三是通过地方政府整合各部门管理的闲置资产，以市场化方式经营，四是对于已经形成的体育场等类型资产，采取TOT等方式，有效降低持有成本或得到合理回报。

（四）构建信用评级体系，提高政府财政透明度

要想化解县级政府的债务风险，需要对当前政府资源配置模式、财税体制、投资体制等进行本质性调整。在地方债发行过程中，缺少科学有效的信用评级机制，现行的地方债信用评级最高为AAA评级，与国家信用评价相同。但事实上，不同地区的财政情况、经济水平、债务压力等多个方面有所不同。信用评级的主要差异体现在较窄区间中，与政府和国家信用之间存在关联。从以往的经验可知，即使关于债权自身的信息，如债权期限、还款安排、规模等多个方面的披露在不断优化和完善，尤其是缺乏客观性的资产负债表，均无法明确县级政府的偿债能力。目前，县级政府融资平台债务逐渐增加，平台资信逐渐弱化，对企业发展产生不良影响，这将需要采用定性与定量评估相结合的方式，在定性方面，包括行业现状、成长性、核心竞争力、经营模式、人才素质等等;在定量方面，包括偿债能力、现金流、资产负债率、盈利能力等等，建议融资企业能够从上述两方面出发，提高平台资信，帮助政府化解隐性债务风险。

另外，当前债权评级以发行人付费的方式为主，并非以投资人付费为主，此举很容易出现逆向选择问题。在日后的发展中，应对县级政府财政稳定性进行合理判断，促进权责发生制的改革，使多样化债务融资被详细的记录到资产负债表中，使信息披露现状得以改善，通过市场化的方式对地方政府借贷进行监督，构建信用评级体系，使政府财政更加透明。

四、结论

综上所述，对于县级政府融资平台来说，其在发展过程中存在些许阻碍，需要通过创新融资模式、建立三大机制与构建信用评级体系等方式，实现从理论到模式、从债务管理到企业治理的转变，只有顺利完成融资平台的转型，才可使政府债务风险得到有效的化解和避免。

参考文献：

[1]张洁梅，赫梦莹.地方政府投融资平台风险管理的政策偏差及矫正[J].中州学刊，2017 （10）.

[2]陈海峰.关于地方政府融资平台规范运行的思考[J].中国证券期货，2018 （2）：80-80.

[3]张志军.对地方政府融资平台转型的思考[J].内蒙古金融研究，2018 （10）：33-34.