保障性安居工程跟踪审计的实施困境与出路

马陈陈

【摘 要】本文以2012～2018年的审计署审计结果公告为例，分析保障性住房跟踪审计的现状，从审计管理的视角指出审计工作繁重、审计难度大等问题，提出审计时将事前控制、事中监督与事后审查相结合等对策建议。

【关键词】保障性安居工程;跟踪审计;国家审计

保障性安居工程审计属于政府审计的范畴，由国家审计部门负责，对保障性安居工程的建設、分配、管理、使用进行全面性、系统性的审计，促进保障性住房的公平公正分配，保障居民的住房权益。截至2019年，国家审计署先后数年将保障性住房项目跟踪审计列入重点审计项目。实施保障性住房项目审计能够把握保障性住房建设的总体情况，全面反映社会保障性住房建设的成效和存在的问题，客观评价保障性住房专项资金的使用情况。

一、保障性安居工程跟踪审计的情况

审计署强调各省市对保障性安居工程实施跟踪审计，必须覆盖三个阶段，第一阶段是准备阶段。审计人员主要审查保障性住房的规划是否科学合理、项目立项及招投标程序是否合规、项目合同签订是否合法，此外还要检查保障房建设所需的土地供应情况，审查是否有土地划拨不及时造成开工拖延的情况，最为重要的是审查专项资金的筹集情况，包括中央和各级财政及社会渠道的融资，来源十分复杂，审计人员要了解筹资的金额和占比情况。第二阶段为实施阶段。该阶段是审计工作的主体部分，审计时要了解资金的使用情况，查明是否有被骗取或挪用的问题，还要审查项目设计施工建设情况，关注资金是否按照施工进度和合同约定及时拨付和对项目工程的监管情况。第三阶段是后续阶段。首先要审计安居工程的任务完成情况和质量是否达标，核算项目的结算资金是否准确合理，接着要关注保障房的分配是否符合有关程序，保障性补贴的发放是否针对符合领取条件的保障对象。跟踪审计中，审计人员须从项目的规划环节开始就介入其中，直到保障房分配结束。

自2012年以来，审计署先后对城镇保障性安居工程组织六次跟踪审计，所审计的专项资金从8 796.41亿元增长到27 814.7亿元。各级财政补助资金的增长速度一直保持在较高水平，对安居工程投入的规模不断扩大。项目单位通过银行贷款、住房公积金贷款、发行债券等社会筹集资金途径带来的巨大数额资金已成为保障性安居工程资金的主要来源，社会资本流入一方面减轻了各级财政的压力，另一方面也对该专项资金使用的效益性提出了更高要求。

二、保障性安居工程跟踪审计的问题及实施困境

1.审计牵涉多个部门或个人，审计难度大。

当下，我国保障性安居工程工作由各个部门合力负责，因而在审计过程收集审计证据时，会牵涉到多个部门或个人，最后还会牵涉到受到保障待遇的保障对象。审计必要时，可能还会对相关部门和个人进行延伸调查。再者，由于保障性住房项目的建设资金来源复杂，既包括中央，又包括地方财政，还包括通过银行贷款、住房公积金贷款和发行企业债券等社会渠道筹集的资金。除了审查各级财政部门的专项资金划拨和提取情况，审计时还涉及到各类银行，导致资金查证实施过程中遭遇不少困境。

2.审计工作繁重复杂，审计人员重任务轻质量。

随着党和国家的惠民政策的不断推行，城市保障性住房建设仍在不断增加，形成了一个变数，审计确实很难跟上发展的步伐，这进一步增加了审计难度，增大了审计风险。2018年，重点审计项目数量已达到1.77万个。而从审计人员的数量上来看，2012至2018年我国每年投入到保障性安居工程审计中的审计人员一直都是近两万人，并未有明显的数量增长，平均每个审计人员需要重点审计1个安居工程项目。众所周知审计所需要的审计小组人员数远不止一名审计人员，其数量是远远不够的，也就难以真正实施审计的全覆盖。

3.部分问题屡审屡犯，审计结果价值相对不高。

从历年的审计结果中也可以发现，几类问题屡审屡犯，主要表现在资金被骗取或挪用、住房分配不合规、建设用地不规范这几方面，如表2.1。虽然审计机关已将审计发现的问题在审计报告中提出并要求整改，但可以发现部分单位并没有贯彻落实审计建议，审计结果价值相对不高。这些屡查屡犯的问题制约了审计工作更好地发挥预防和抵御的职能，这也影响了安居工程的进一步实施。

三、保障性安居工程审计的问题原因

1.缺乏政策文件的支持。

现阶段，我国保障房的类型过多，且房源复杂，项目的建设资金来源广泛，但保障房政策一直没有纳入到立法体系中，导致至今没有关于住房保障的统一标准。因而审计人员无法获取准确的审计依据，在明确各类口径方面有很大难度，多是依据工作经验而进行主观性的职业判断。

2.跟踪审计实为事后审计。

我国保障性住房跟踪审计开始时间通常为年末，由此可能造成在审计准备阶段中，审计人员缺乏对项目在立项和招投标工作过程中的审计。在实际工作中，只停留在收集各类数据文件上，对项目的详细内容如项目选址的合理性、项目建设的质量水平都缺乏充分的调查。除此之外，由于缺乏审计人员在项目施工现场的全过程跟踪监督，就无法及时发现问题，使跟踪审计难以发挥实时性监督的作用。

3.审计人员专业水平不足。

一方面，大部分审计人员只是精通于传统的财务审计，知识结构较为简单，缺乏计算机信息系统、工程建设、保障性政策等方面的研究;另一方面，由于绩效审计在我国开展实施的时间较短，审计人员还处在从传统的合规性审计转变到绩效审计的阶段中。保障性安居工程跟踪审计内容复杂，涉及领域很多，在审计过程中，除了要查处政策执行、资金使用和建设施工中存在的违法违规问题，还要关注保障性住房项目的效益性等。

四、强化保障性安居工程审计的路径

1.健全完善法律制度。

安居工程审计时要有统一完善的标准，明晰保障性住房的类型和适用的口径，就必须加快住房保障条例的制定。此外，还应加快财政金融等政策的执行和有关制度的健全完善，增强税收减免政策和金融优惠政策的强制性实施力度。建立责任追究制度对项目进行后续管理，要求各地建立问责机制。依靠政府机构、司法机关等权威机构对涉及审计发现问题的部门和个人进行定期检查，督促整改落实。

2.事前控制、事中监督与事后审查相结合。

保障性安居工程跟踪审计范围广、涉及单位多、审计事项重大，审计环节充满复杂性，审计时应将事前控制、事中监督与事后审查相结合，确保审计工作的高质量和高效率。必须深入整合事先控制，过程监督和事后审计，而不仅仅将跟踪审计理解为事后审计，忽略之前的审查和监督，做到审计与保障房项目的同步，在规划阶段就要开始介入其中，对项目进行全过程跟踪和审计。

3.改进审计组织形式。

审计部门可以动员社会资源，有效缓解审计人员短缺的现状，并且提高审计质量。聘请专业的社会审计机构，可以利用他们在结算和预算方面的优势，确保跟踪审计的专业性。还可以聘请专家型人才，如工程造价师等，从根本上保证审计过程中遇到困境时能及时提供相关的技术支持水平。

4.提出高质量审计建议。

开展保障性住房跟踪审计，为了使审计抵御机制发挥得更好，应根据具体实践，在查处审计发现的违法违规问题时，还应该针对问题，从宏观到微观探索问题发生的深层次原因，审计应该恰当地提出有针对性的高质量建议，落实后续审计制度，也就是在审计建议提出后，需要知晓被审单位是否采纳建议，若审计建议被被审计单位采纳接受，审计人员就要观察被审计单位的整改执行，完善后续整改情况的审计有利于提升保障房工程的质量，维护人民群众的利益。

5.提高审计人员专业性水平。

审计人员自身素质与审计质量之间存在着巨大的相关性。高素质复合型的审计师需要掌握多种学科的综合知识，具备足够的专业能力。除了基本的传统财税知识，还要学习建设项目审计和有关政策，更要腾出时间集中精力学习计算机审计技术。既要提高知识水平和业务能力，又要提高对项目的效益和有关政策实施成果进行综合评价的能力。

········参考文献·····················

[1]杨宁.跟踪审计在城镇保障性安居工程中的应用[J].财会通讯，2018，（7）：86-89.

[2]贾帅帅，徐滇庆.多维视角下的公共租赁住房建设与保障[J].财政研究，2017，（3）：87-96.

（作者单位：南京审计大学）