隋唐时期的粮食储备政策

叶炜

【摘要】隋唐时代，建立了多元粮食储备体系，由中央政府储备、地方政府储备、民间储备共同构成，后民间储备被纳入地方政府储备中。隋唐粮食储备规模巨大，但在某些时候，却难以发挥粮储的防灾减灾功能，这与粮食储备的管理政策密切相关。权力下放以提高应对灾害的效率，是唐代粮食储备管理政策的变化主线。

【关键词】隋唐 粮食储备 正仓 义仓 常平仓 【中图分类号】K24 【文献标识码】A

俗话说，“家中有粮，心里不慌”；儒家经典《礼记·王制》云：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。”自古以来，充足的粮食储备都是维系生存、保障国家稳定的根本问题之一，是关系国计民生的大事。

历代统治者对粮食储备问题都十分重视，西汉贾谊论曰：“夫积贮者，天下之大命也。苟粟多而财有余，何为而不成？”隋唐统治者不仅延续了对粮食储备的重视，颁布专门的《仓库令》，而且还秉持《论语》中“百姓足，君孰与不足；百姓不足，君孰与足”的民本思想，强调了贮粮于民的意识。隋文帝杨坚曾说“宁积于人，無藏府库”；唐太宗李世民也表达了类似的思想，“凡理国者，务积于人，不在盈其仓库”。唐宪宗李纯“善为国者，务蓄于人，百姓未康，君孰与足”的论述，更是直接化自《论语》。他们追求的是“公私仓廪俱丰实”的境界。隋唐统治者的储备意识，影响、造就了隋唐国家粮食储备的多元结构。尽管，在现实面前，说和做还存在着一定的差距。

隋唐国家多元粮食储备的构成与大致规模

隋朝粮食储备为三元结构，即中央政府储备、地方政府储备和民间储备相结合。唐朝转化为中央政府储备与地方政府储备的二元结构。中央储备包括太仓、转运仓，地方储备包括正仓、常平仓，民间储备的主体是义仓，诸仓的粮储来源与用途各有不同。

唐人杜佑所撰《通典》卷二六概述唐代仓储状况：“凡天下仓廪，和籴者为常平仓，正租为正仓，地子为义仓。”“正租为正仓”，正仓是指国家设置于各个州（郡）县的仓库，由州（郡）仓和县仓收纳百姓所交租税，除了部分上缴中央太仓及供军之外，正仓粮储还要用于支付地方官员的禄廪以及驿递丁夫的口粮。

“和籴者为常平仓”，古代政府向民间征购粮食为和籴。常平仓在隋唐有一个推广的过程，隋初它只是对陕州某仓的特指，唐太宗贞观十三年（639），在洛州、相州等八州设置常平仓……至代宗广德二年（764），才遍置常平仓于天下诸州。玄宗以后，按照州的等级高低不同，每州由中央拨给或地方自筹一定数量的常平仓本钱。各州利用常平仓本钱，在粮食丰收时以高于市价的价格购进，以免谷贱伤农；粮食歉收时以低于市价的价格卖出，以平抑物价。达到“常平仓所以均贵贱”“常平者，常使谷价如一”的目的。

义仓的功能为“备岁不足”。隋唐义仓制度的变化更为复杂一些，《通典》所谓“地子为义仓”，即以地税作为义仓储备来源，其实是唐代部分时间的情况。义仓始置于隋文帝开皇五年（585），“令诸州百姓及军人，劝课当社，共立义仓。收获之日，随其所得，劝课出粟及麦，于当社造仓窖贮之。即委社司，执帐检校，每年收积，勿使损败。若时或不熟，当社有饥馑者，即以此谷赈给”。义仓具有自治色彩，是典型的民间储备。

十余年后，隋朝政府认为民间义仓管理不善，多有费损、难以为继，于是加强了对义仓的干预。先是将部分地区的义仓设置于州、县，便于州县政府监管。又改自愿捐纳为按户等征收四斗到一石粮食。户等为政府所定，义仓的民间储备色彩被削弱。唐初并无义仓，至太宗贞观二年（628），“诏天下州县并置义仓”。义仓粮储的来源，从隋代按户等征收，改为以“亩纳二升”的比例，按田亩多少征收，具有地税意味。贞观二年对义仓“官为举掌”“贮之州县”的强调，以及“年谷不登，百姓饥馑，当所州县，随便取给”的规定，使得义仓的管理从“社司”转为“州县”，义仓的民间储备色彩消失殆尽，转而成为地方政府粮食储备的一部分。

高宗永徽二年（651），颁布新规，改按亩征收为按户征收，较隋代“上户不过一石”的征收额大幅提高，义仓粮食储备量当有明显提高。但是，当义仓为政府主导后，出现了仓储被挪用的现象。隋炀帝时就出现了“国用不足，并取社仓（义仓）之物以充官费”的状况。武周以后，当政府用度不足时，往往动用义仓储备，这直接导致了“中宗神龙（705-707）之后，天下义仓，费用向尽”的局面。玄宗即位之后着手调整，规定义仓粮食被挪用后，须尽快以正仓储备填补，要求保证义仓粮储数量以维持其赈荒功能。至开元二十五年（737），进一步明确并细化了义仓粮储的征收方式，回到以“亩别税粟二升”的地税征收，并对没有田地的商人采取按户征收的方式，且再次强调义仓粮储只能用于救荒，不能用作他途。义仓的收储规模也在玄宗时达到高峰。

安史之乱（755-763）对唐朝的冲击是巨大而持久的，粮食储备消耗殆尽，正仓“暨天宝末，无不罄矣”。安史之乱后，恢复缓慢、危机不断，严重时甚至直接威胁到了皇帝的安全。战乱中遭到严重破坏的仓储体系面临重建。保障皇室、官员，且由税收直接供给的正仓，以及由正仓提供保障的转运仓、太仓恢复相对较快。常平仓、义仓的重建则更加困难，一些有益举措或并未实行、或效果不佳。德宗时期，为解决两京地区粮价过高问题，政府投入市场的粮食来自于太仓而非常平仓，也恰好说明此期常平仓的废弛。常平仓的恢复与义仓有关。

义仓粮储来自于地税，公元780年推行两税法之后，地税成为正税，是否以其中一部分作为义仓的仓储来源呢？不是。德宗贞元元年（785）、贞元九年（793）两次下诏，让州县长官在丰收之年劝课百姓，缴纳粮食置义仓，其实是企图以增加百姓负担的方式重建义仓制度。由于义仓的民间储备色彩早已丧失，它与地方政府掌控的常平仓的区别也逐渐减少，到了宪宗元和元年（806），“天下州府每年所税地子数内，宜十分取二分，均充常平仓及义仓”的规定，使二者均以两税法中的地税作为仓储来源，性质趋同。常平仓改为实物形式的储备后，以常平仓本钱，利用市场买卖手段调节粮食价格的能力明显弱化，此后常平仓与义仓往往连称，以借贷或赈济的方式发挥作用。

唐代各类粮仓由于性质不同，设置数量多少不一，因此在唐代粮食储备中所占比例有较大差异。这从《通典》所载唐玄宗天宝八年（749）的统计中可见一斑，“诸色仓粮总千二百六十五万六千六百二十石。……正仓总四千二百一十二万六千一百八十四石。……义仓总六千三百一十七万七千六百六十石。……常平仓总四百六十万二千二百二十石”，共有一亿二千二百五十六万二千六百八十四石。在这里，由“诸色仓”包含细目可知，是指太仓和转运仓，共占10.3%，正仓占34.4%，义仓占51.5%，常平仓占3.8%。正仓和义仓是唐代中期粮食储备的主要部分，也就是安史之乱爆发（753）之前，唐代是以地方政府的粮食储备作为全国粮食储备主体的。安史之乱以后的情况，缺乏系统资料，从某些个案来看，中央储备所占比例有所增长，常平仓义仓占比则显著下降。

就数量而言，隋唐国家粮食储备的规模相当可观。隋西京长安有太仓，东京洛阳有含嘉仓，华州置永丰仓，陕州置太原仓，储米粟多者达千万石，少者不下数百万石，天下义仓又皆充满，达到了近四百年来未有的程度。后在洛阳附近又新置洛口仓和回洛仓，据《资治通鉴》的描述，洛口仓城“周回二十余里，穿三千窖，窖容八千石以还”。考古工作者近年发现了隋回洛仓城，仓城呈长方形，仓窖排列整齐，仓窖呈口大底小的缸形，体积约401立方米，可储放粮食约27.5万千克，推算整个仓城有仓窖约700座。《通典》记载，唐玄宗“天宝八年（749），通计天下仓粮屯收并和籴等见数，凡一亿九千六百六万二千二百二十石”。这是一个什么数字呢？现代学者认为，唐朝此阶段的实际人口数字约在七千八百万左右。若以此计，则人均粮储2.5石。唐代成年人日食米二升，一月六斗，2.5石则相当于一个成人4个月的口粮。换句话说，这些粮食足够当时全国人吃上四个月。此估算虽然粗疏，但也可见唐代粮食储备的规模相当惊人。

隋唐粮食储备，不可谓不多，“多”是粮食储备发挥作用的基础，但不是全部。粮食储备是否能够被有效利用、发挥作用，还与粮食储备的管理、应用政策密切相关。

隋唐国家粮食储备的管理应用政策

唐太宗贞观十一年（637），侍御史马周在上疏中称：“国之兴亡，不由蓄积多少，唯在百姓苦乐。”他的认识，来自对隋朝灭亡教训的深刻理解。

隋朝府库充盈，号称够用五六十年，隋文帝也口口声声“宁积于人，无藏府库”。但真的发生自然灾害时，百姓竟然得不到及时救助。唐太宗曾说：“隋开皇十四年（594）大旱，人多饥乏。是时仓库盈溢，竟不许赈给，乃令百姓逐粮。隋文不怜百姓而惜仓库。”隋文帝是否“不怜百姓而惜仓库”，尚有争议，但即使有，也只是赈给不及时的一个因素，从更广阔的范围考察，更重要的因素当是中央集权式的仓储管理制度造成的。地方官无权擅自动用官仓粮储，是有传统的。北魏末年，关中地区粮价腾涌，有人想从官仓借粮，负责人张轨回答：“以私害公，非吾宿志。济人之难，讵得相违。”张轨无权动用官仓储备，为了帮助别人，他卖掉自己的衣服，买了粮食接济。隋代义仓原本具有民间自治色彩，社司就有权开仓赈济。但开皇十五年（595）以后，义仓渐被纳入官仓系统。不要说社司，就是地方官也无权根据实际情况自行开仓放赈。这种制度安排，自然会使粮食储备在救灾中的效率降低。

隋末，农民起义与叛军迭兴，与自然灾害造成的大范围饥荒有关。而直接造成饥荒的，是天灾、更是人祸。《隋书·食货志》记载，“是时百姓废业，屯集城堡，无以自给。然所在仓库，犹大充牣，吏皆惧法，莫肯赈救，由是益困。初皆剥树皮以食之，渐及于叶，皮叶皆尽，乃煮土或搗藁末而食之。其后人乃相食”。在仓库丰盈的情况下，竟造成了人吃人的惨剧，原因是“吏皆惧法，莫肯赈救”。吏惧何法？当然是仓库管理的法令，按照隋朝制度，地方官开仓赈给，“须待诏敕，不可擅与”，即需要上报中央、甚至要报皇帝批准。隋末齐郡丞张须陁说：“今帝在远，遣使往来，必淹岁序。百姓有倒悬之急，如待报至，当委沟壑矣。”百姓已经处于极端危险的境地，再要等到报请在外巡游的皇帝批准，饥民就要弃尸于沟壑了。张须陁遂开仓赈济。敢于冒着犯法风险而开仓放赈的官员，在隋末是凤毛麟角。在此背景下，“开仓以赈”便成了隋末起义和叛乱中最有号召力的口号，隋朝诸仓城也成为隋末群雄争夺、进而推翻隋朝的重要战略资源。因此可以说，是隋朝仓库管理制度放大了自然灾害的造成的社会危机，加速了隋朝的灭亡。这才有了马周“国之兴亡，不由蓄积多少，唯在百姓苦乐”的认识。

虽然有前车之鉴，但是我们看到，直到唐玄宗时期，已经进入官仓系统的义仓管理制度似乎没有变化。玄宗开元二十二年（734）的诏书规定“应给贷粮，本州录奏，敕到，三口以下给米一石，六口以下给两石，七口以下给三石”。贷粮的前提依然是“敕到”。编撰于开元后期的《唐六典》记述义仓管理制度，“将为赈贷，先申尚书，待报，然后分给”，地方官赈贷之前，仍旧需要报请中央尚书省批准。制度调整出现在开元末，开元二十九年（741）正月诏：“承前诸州饥馑，皆待奏报，然始开仓赈给。道路悠远，何救悬绝！自今委州县长官与采访使量事给讫奏闻。”考虑到奏请后赈济，会降低救灾效率，故将开仓赈给前奏报，改为开仓赈给后奏报，把开仓赈给的权限下放给了道级采访使。宪宗元和十三年（818）进一步下放权力，“天下州府常平义仓等斗斛，请准旧例减估出粜，但以石数奏申，有司更不收管，州县得专，以利百姓”，这样就将常平义仓粮储的支用权，交给了州县一级。

权力下放到了州县，遇到水旱灾害，地方官“差清强官勘审，如实，便任开仓”，赈济后奏报即可。这有利于提高对灾害的应对速度，较之隋末和唐前期，无疑是个进步。但这并不能解决所有问题，唐后期，义仓粮储被挪用问题依然存在；地方官自行提高征收额度现象屡禁不止，“分外邀额利，索耗物”，无异于税外加税。这些弊端又为两宋所继承，让宋人发出义仓“不得为义”的感叹。在南宋朱熹的倡导下，创办了以民间力量主导、具有互助性质的备荒仓储——社仓。回到中央政府储备、地方政府储备、民间储备的三元结构，并为后代所继承。

（作者为北京大学历史系教授）

【参考文献】

①魏征、令狐德棻撰：《隋书》卷二四《食货志》，北京：中华书局，1973年。

②刘昫等撰：《旧唐书》卷四九《食货志下》，北京：中华书局，1975年。

③欧阳修、宋祁撰：《新唐书》卷五一《食货志一》、卷五二《食货志二》，北京：中华书局，1975年。

④冯柳堂：《中国历代民食政策史》，北京：商务印书馆，1934年。

⑤张弓：《唐朝仓廪制度初探》，北京：中华书局，1986年。

⑥杜佑撰：《通典》卷一二《食货十二》，北京：中华书局，1988年。