政府信息公开中个人信息保护问题研究

赵耘伊

昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500

政府信息公开是现代政府的一项基本义务，是公民知情权得以实现的前提和保障。“阳光是最好的防腐剂”，政府信息公开也有利于限制公权力，提高政府工作的透明度，使公民对于政府的公权力进行有效监督。随着电子政务的推进，行政机关搜集公民信息的能力日渐加强，方式日渐多样化，行政机关在公民不知情的情况下收集其个人信息以用于行政管理之需，个人信息在被政府收集、处理并储存后，就不仅仅是个人信息了，同时也是政府信息，即存在一个个人信息向政府信息转化的过程。正是这个过程使得个人信息走出了纯粹的私法领域，成为了政府信息的一部分，而个人信息的合理正当使用影响着相对人的切身权益，个人信息控制权由此也受到了前所未有的威胁。①我国在信息保护方面还未形成一套成熟的法律体系，对于如何在政府信息公开过程中保护个人信息还面临着巨大的挑战，所以对于统筹兼顾进行信息公开和个人信息保护，优化目前的信息公开制度，平衡公民知情权和个人信息权利是一个亟待解决的问题。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”还规定了公开的范围、方式、程序、监督和保障措施等。该条例第25条，“公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。”该条款被称为信息公开中的个人信息保护条款。从中我们可以看出，对于信息公开中个人信息的保护条款非常简略，可能是立法者为日后制定专门的个人信息保护法打下基础，但是目前还没有平衡信息公开与信息保护之间关系的良好方式。

一、信息公开中个人信息保护存在的问题

(一)缺乏有效的公众参与，监督乏力

对于行政机关来说，行政机关行使权力所采取的具体措施必须符合法律目的，并且所选择的具体措施和手段应为法律所必需，结果和手段之间存在着正当性。行政机关在进行信息公开的过程中，由于掌握公权力，拥有权力容易导致权力的滥用，并且极大可能性侵害公民的个人信息。如何对于公权力的制约成为信息公开中对于个人信息进行保护的主要矛盾。

在信息公开的过程中，主要存在依申请公开和依职权公开信息两种方式。首先，公民依申请公开信息，行政机关公开信息未征得权利人或第三人同意，便对于信息进行公开，以及行政机关虽然通知了信息主体或与之相关的第三人，但是未征得同意便对于信息进行公开，这两种情形都对于权利人的信息权利造成了一定程度的侵害。其次，依职权公开信息，行政机关主动公开信息却对于信息主体权利进行侵害的情形。究其原因，我国对于个人信息保护缺乏专门的监督机构和有效的公众参与。

(二)信息公开中没有区分不同主体、不同类型的个人信息受保护程度

我国目前的政府信息公开条例中，对于个人信息保护并未区分对于不同主体的个人信息保护。若不区分主体，笼统地对个人信息进行保护，则不能有效对于不同主体的信息进行不同程度的保护。虽然区分不同主体对于个人信息进行保护不符合平等原则的要求，但是平等原则是存在差别的平等，对于特殊主体，公开或者不公开的信息带来的公共利益可能超过对于其人格权的损害。在我国的信息公开中，对于不同类型的个人信息同时也没有进行区分类别的保护。对于不同类型，不同性质的个人信息应当给予不同程度的对待。但是在信息保护中区分不同主体、不同类型的信息同时也应注意信息的自由流通，不能过度进行保护。

(三)公民对于个人信息保护意识薄弱

在政府信息公开过程中，许多信息主体不了解自身的信息公开状况，也由于许多年来我国传统，信息主体对于自身信息被侵害的情况不为重视，造成了行政机关等侵害公民个人信息的情况愈演愈烈。大多数情形下，行政机关要求我们提供自身信息的同时，我们会认为行政机关会妥善处理我们的信息，从而放心交出去。但是，现实中大量存在行政机关或者工作人员在信息公开中侵害我们个人信息的情况，甚至对于我们的信息二次利用，进而对于信息人格重塑。由于经济、文化发展水平等不同，各地关于个人信息的重视程度参差不齐。在如今信息化社会加速发展的时代，个人信息在我们生活中的作用越来越突出，所以加强对于个人信息的保护意识显得尤为重要。

二、完善信息公开中个人信息保护的建议

(一)完善公众参与机制，加强监督

我国在政府信息公开中对于个人信息保护目前还缺乏统一的监督机构，为了更好保护个人信息，所以亟需建立专门的监督机构对于个人信息进行保护。从国际上看，欧盟是目前拥有最为完善的综合性个人信息保护相关方面立法，欧盟制定了全面且严格的个人信息保护制度。欧盟各国都设立了保护个人信息的相应的监督机构，独立行使监督权力。并且为了确保监督机构的独立性，立法明确规定监督机构的目标、责任和法律地位等。所以，对于目前我国信息公开中关于个人信息保护出现的监督不力的情形，可以借鉴欧盟的先进经验，设立统一的监督机构对于信息公开中的个人信息保护方面进行监督，保障监督的独立性和法律法规的顺利执行。同时也需要结合我国的国情，发挥群众的力量，充分加强公众参与，并且对于自身相关的信息予以重视，同时监督行政机关更有效行使职权。

(二)对于不同主体、不同类型的个人信息进行差异化保护

由于不同主体、不同类型的信息行政机关所掌握的程度不同，所保护的程度相应存在区别。对于不同主体的个人信息进行层级化保护机制，对于不同类型的个人信息差异化保护。在不同案件中存在不同主体与不同类型，就差别对待，若对于信息公开所带来的利益大于不公开保护所带来的利益，那么对于相关信息予以公开，反之，则保护。这样的方式平衡了信息公开与信息保护之间的关系，解决了公民隐私权与知情权之间的矛盾。

(三)加强个人信息保护意识

加强公民的个人信息保护意识，首先需要加强个人信息保护的推广宣传，以及个人信息受到侵害的危害，使公民意识到自己个人信息的重要性。行政机关需要明确信息属于政府信息公开中的个人信息，并且规范对于个人信息收集处理等事项的行为，严格遵守程序，履行义务。在信息公开中明确个人信息保护的界限，便于公民行使自己的知情权，同时加强个人信息保护的意识。

[ 注 释 ]

①王漫.政府信息公开视野下个人信息的保护[J].学理论，2011(5).