城市拆迁中的政府角色及其法律规范研究

宋汪洋

山东烟泰光远律师事务所，山东 烟台 264000

城市房屋拆迁行为涉及到政府，开发商与被拆迁人不同角色的利益冲突，其利益指政府不断提高城市面貌的公共利益。被拆迁人希望提高生活质量的个人利益，解决城市房屋拆迁问题，必须从调各方的利益冲突。政府在三个角色中处于重要地位，政府通过行政管理，与开发商与居民的行政关系，政府不得干涉平等民主间的民事行为，要保证市场自由竞争，政府干预的程度对调和矛盾冲突具有重要作用。

一、房屋拆迁征收相关概念

城市房屋拆迁指拆迁人依法对城市房屋进行拆除，对被拆除房屋所有人予以迁移安置。城市房屋拆迁中的房屋是国有土地的房屋，是依法拆迁的活动，城市房屋拆迁必须对房屋权利人予以合理补偿。

宪法修改中，征地补偿写入宪法，物权法颁布将房屋拆迁统一纳入行政征收法范围，拆迁条例与物权法冲突不断。各种弊病日益凸显，拆迁条例最终修改。在充分考虑民主政治因素，实务操作因素，2011年，国务院颁布了房屋征收条例，第4条规定，政府负责本行政区域的房屋征收补偿工作，房屋征收可委托实施单位承担征收补偿的具体工作。不得以盈利为目的。

明确了征收补偿的主体是地方政府，有效避免了建设单位的介入[1]。体现了政府向行政规范行为的角色转变。房屋征收条例的颁布充分体现了政府厘清自身角色定位的态度。

分析城市房屋拆迁的法律内涵，首先要了解其基本类型，根据房屋建设资金出处不同分为社会动迁与市政动迁，但仅以资金出处作为分类标准，不能准确区分不同的拆迁动作。城市房屋拆迁包含了政府为公共事业进行的拆迁动作与企业为盈利产生的拆迁动作政府拆迁带有强制性色彩，其主要的理由是公共利益。企业拆迁本质是市场对象仅自主进行自愿交易活动，双方对象的地产商与房屋所属人，双方法律地位相等，房屋所属人转让房屋所属权，地产商给予其相同价值的经济补偿。新条例规定国有土地房屋征收仅限于为社会大众，房地产拆迁旧法不复存在。

二、城市房屋拆迁中政府角色的法律错位

(一)拆迁主体角色错位

城市房屋拆迁是系统工作，涉及到所有利益相关者采取各种方式进行交涉，处于主导地位的政府应是公民财产的保护者，政府未发挥其干预作用，使侵犯被拆迁人的财产权屡屡发生。出现了大量开发商得利，社会不稳定的问题。主要原因为政府在房屋拆迁中未找到准确定位。

城市房屋拆迁指为公共利益需要，对被拆除房屋所有人给予补偿的活动。房屋拆迁是国家回收国有土地的使用权行为，指导城市房屋拆迁的条例规定，拆迁人申请许可证需向建设主管部门递交批准文件。国务院通过自行立法将政府权利过度给拆迁单位，被拆迁户拥有房屋所有权情况下，违法向拆迁人发放批准文件，国有土地出现了两个权利状态，违背了物权法的基本原则，土地所有权拆迁人拥有绝对强势，政府的角色变为许可证颁发者，政府的卸责行为造成了拆迁单位以追逐暴利为目的，侵害公民财产权利。

(二)行政程序中的角色错位

政府必须采取必要的措施防止市场的严重倾斜，但政府未体现其应有作用，很多政府并未履行监管拆迁是否得当，补偿金是否足额到位，导致社会不稳定因素出现[2]。

《行政许可法》规定，公民或其他组织对行政机关实施行政许可。法律规章规定实施行政许可应听证，行政机关应向社会公告，行政许可直接涉及申请人与他人重大利益关系，行政机关应告知申请人享有听证权利。拆除被拆迁人房屋应理解为涉及被拆迁人的重大利益，应进行听证。但无正当程序方面的规定，使得政府忽视了被拆迁方的利益诉求。

(三)物权保护的角色错位

物权法平等原则是民法平等原则的体现，物权主体享有物权受到侵害后应受到法律的保护，城市土地所有权与使用权应一体保护，城市房屋拆迁中，国家土地使用权处于相对劣势。导致国有土地使用权无法得到物权法的切实保障。物权法将所有权分为国家所有，集体所有与个人所有，民法通则规定了共有财产不可侵犯原则。国家在国有所有权保护上应是对等的。政府在迁个人房屋时，要征收房屋应与所有者进行平等协商，政府往往利用自身的行政权发布拆迁决定。

(四)权利救济的角色错位

拆迁人与被拆迁人打不成补偿安置协议，由拆迁管理部门裁决，补偿安置协议是拆迁人与被拆迁人间就补偿形式与安置地点及过渡期限达成一致的民事协议。对裁决不服者救济只能向法院提起行政诉讼，当事人间不能基于安置补偿协议提起民事诉讼，公权力侵犯私权利时，私权利缺乏有效的救济途径[3]。拆迁条例16条规定，拆迁人对被拆迁人给予货币补偿的，诉讼期间不停止拆迁的执行。意即被拆迁人胜诉也难以挽回被拆迁的局面。使被拆迁人权利救济陷入尴尬境地。

(五)拆迁补偿的角色错位

房地产管理法第6条规定，国家可以征收国有土地上单位的房屋，依法维护被征收人的合法权益，应保障被征收人居住条件。物权法第42条规定，征收单位的房屋应依法基于拆迁补偿，征收个人住宅应保护被征收人居住条件。征收与补偿的主体是国家，由国家同一阶段完成。拆迁人应依法对被拆迁人给予补偿，该项法规的拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位，由政府发布拆迁决定，被拆迁人补偿由拆迁人决定。拆迁人向政府缴纳出让金后，拆迁人需自己拆除被拆迁房屋，政府后充当拆迁补偿仲裁者的角色。征收与拆迁补偿是不可分的行为，政府将本应由其承担的补偿责任转嫁给拆迁人，导致房屋拆迁补偿中，拆迁纠纷日益加剧。

三、政府在城市房屋拆迁中的法律角色正位

(一)认定公共利益的范围

我国法律规定，国家所有土体的所有权由国务院代表国家行使，土地是不可再生资源，要求地方政府必须客观公正的对土地进行规划管理。国有土地房屋对被拆迁人也是所有权的体现，公权力介入私权利必须有公共利益的理由。

房屋征收立法通过部分列举的方式界定了公共利益范围，公共利益界定范围更准确。但仍有不足之处。对如何解释由政府组织实施不够明确，可能导致公共利益范围的模糊化。对危房集中改造是公共利益范围，但对旧房改造易引发诟病。判断基础实施落后的标准不明。如配套解释规定中不能给出界定标准，易引发地方政府为政绩需求大拆大建。

房屋征收条例对公共利益范围界定有限，现实中不少具有公共利益的项目，如按非公共利益实行则会侵犯公共利益[4]。如非政府组织实施的教育事业需改建场地，对此类建设用地需求，制定配套法规时必须做出科学的制度设计。

(二)完善土地储备制度

房屋拆迁条例实施后，大量非公利益用地需求，因公共利益限定排除在房屋征收获取土地外，如不能提供规范非公利益的解决途径，公共利益界定因存在部分非公共利益出现扩大化解释。

土地市场流通的只能是国有土地使用权，政府垄断土地供应市场的机制未建立，城市国有土地供应主动权在使用者手中，政府代表土地所有者的收益得不到充分体现。土地转让在土地交易市场公开进行。如土地供应分散在开发单位手中，会造成国家土地资源严重流失，城市规划难以全面实施，必须改变土地供应制度。

2007年，国土资源部，财政部联合颁布《土地储备管理办法》正式确立土地储备制度。实行土地储备的目的是规范土地市场运行。土地储备制度改变了我国土地征收供应的结构，将现行国有土地使用权转向为熟地出让，政府在完成房屋拆迁后将土地使用权出让给土地使用权人。有利于消除土地使用权出让中的腐败现象。土地储备制度可避免拆迁补偿费用与出让价格直接挂钩，有利于政府对土地发展权的全面调控。

(三)强化政府对私有财产保护观念

房屋征收条例颁布后，政府应注重尊重私人财产权。我国私有财产观念在计划经济时期受长期公有制主导思潮影响，国家基本忽视了私有财产的尊重。市场经济的快速发展，使得国家对私有财产的保护逐渐加强。2004年颁布的宪法修正案规定，公民合法私有财产不受侵犯。国家为公共利益需要，可依法对公民私有财产实行征收予以补偿。宪法确定了国家对私有财产的尊重，私有财产与国家财产一样受法律保护。

国有土地上因建设用地需求产生的房屋拆迁成为社会关注的问题，物权法规定，征收单位应依法给予拆迁补偿，应保障被征收人的居住条件。物权利益主体法律地位平等。理应受到法律平等保护。但该法确定的征收补偿规定能否实施到位，成为房屋征收是否正当的衡器[5]。

(四)建立公正补偿机制

房屋征收拆迁的公平补偿成为拆迁合法化的重要保障，行政补偿是合法行使公权力行为使公民或其他组织的合法财产权受到损害，对遭受的损失给予补偿的法律制度。如何解决好补偿问题，是地方政府必须面对的问题。

交易价值的基础上，当事人利益与公共利益构成征收补偿数额的基础，征收补偿数额应是利益平衡的结果。美国宪法修正案规定，并给予公正补偿，私有财产不得充作公共使用，立法机关对公正补偿的标准无具体规定。政府在征收补偿角色逐渐回归本位，但仍有欠妥当之处。

宪法第13条规定，国家为公共利益需要，可依法对公民私有财产进行征收补偿。但条款未涉及征收补偿标准。物权法42条规定，征收单位的房屋应依法给予拆迁补偿，应保障被征收人的居住条件。但如何保障缺乏明确的执行标准。相关法律征收标准存在相应补偿，合理补偿等不同描述，如补偿标准过低会严重损害被征收者利益，不符合公平正义的法律精神。征收者失去了进行必要征收的动机。

结合我国城市土地管理现状，应采用公正补偿原则，避免过度，强调平等是因国家公权没有高过私权，平等原则强调等值补偿的要求。国家是土地所有权者，应作为土地增值最大受益者，如过度补偿是用公共利益满足被征收人的利益。无法体现国家作为城市土地所有权者的地位。

四、结语

政府法律角色错位使得房屋征收拆迁市场充满矛盾，拆迁条例推进了我国城市化进程，完善了房屋征收制度，但条例在实施中能否实现政府角色的法律转变有待考察。涉及房屋征收评估的实操办法等方面亟需配套法规完善。本文仅从法律角度分析了政府在房屋征收中的角色，有待从政治，经济等多个角度综合分析。以更好的界定政府在的角色定位，切实实现房屋征收中的公平正义。