地方立法后评估标准问题研究

黄 维

(南阳师范学院 法学院，河南 南阳 473061)

立法后评估标准是指立法后评估过程所依据的准则或尺度。评估标准作为核心内容，直接关系到评估质量。对比国外立法后评估标准从效率中心主义到效率、价值、效果多维度转变的模式，我国的立法后评估标准不再单单是建立纯粹的学术指标，而应根据被评估的对象和评估的目的、意义等方面的不同，科学衡量取舍、因时因事制宜地建立一个动态、开放、弹性的地方立法后评估指标体系针对地方立法进行全面综合评估[1]。

一、构建地方立法后评估标准的基本要求

(一)地方立法后评估的路径

地方立法后评估的路径大致是两条。一是从文本质量出发，对地方性法规规章进行理论分析。即从立法条件、目的和依据等方面衡量是否符合立法的必要性、合法性、合理性，从地方性法规规章与上位法的一致性及其与同位法的协调性等衡量是否实现了法治统一，从法规的结构完整来比较制度设计和权力配置是否规范，从地方特色的反映效果来评价法规规章的操作适用可行性，从立法技术的语言准确、逻辑规范上量化法律条文的明确程度，从立法过程的公众参与度考察民主立法作用的发挥和人民满意度的高低。二是从实施效果入手，对地方性法规规章进行实证分析。即从法律法规的实施入手作评估，从其“在执法、司法等层面上所表现出来的法规实施情况来反观其立法质量和立法效果，从而做出尽量客观的评估”[2]。探究其实际运行的过程是否符合可操作性、规范性等标准，分析法律规范是否具有适用性、效率性、实效性，具备地方特色和保障人民满意，从而对需要废止、修改的法规做出准确的评估建议。

对比以上两条路径不难发现，文本质量路径属于理论分析法，实施效果路径属于实证分析法，对法的效力问题进行事实判断时采用实证分析，对体现法律秩序的价值判断时采用理论分析。这两条路径所适用的评估标准会有所不同，但是在评价体系上基本相一致。

(二)影响立法后评估标准的因素

第一,评估主体。一般而言，评估标准是由评估主体来确定的。立法后评估的主体一般由组织人员、实施人员和参与人员组成。不同评估主体关注重点、价值导向和专业化程度是不同的，评估标准的制定也是迥然相异。若评估主体坚持以正义价值为导向，评估标准就重点强调立法的道德性和法律实施的利益平衡程度。若评估主体以秩序价值为导向，评估标准就重点关注立法的法理性和法律实施的稳定协调程度。除此之外，评估主体的专业水准也会影响到评估标准制定，是否能够准确体现被评估对象的质量。

第二，评估对象。地方立法后评估的对象是指拥有地方立法权的主体制定的地方性法规规章。地方性法规是由地方人大及其常委会制定的，地方政府规章是由地方政府制定的，评估对象的性质不同，评估标准在合法性、合理性与地方特色等标准上也有一定的差别。另外，评估对象的数量也影响到评估标准的制定。地方立法后评估对象有针对某一单个地方性法规规章的个别评估，有针对某一具体法律部门相关的地方性法规规章的部分评估，有针对现行有效的所有地方性规范规章的整体评估。评估对象的性质、数量都决定着评估标准的一般性与特殊性。

第三，评估目的。评估目的会对评估标准的制定产生影响。一方面是从市场经济因素进行评估，如地方性法规规章对本地区域内市场要素流动、企业投资成本、科技研发项目、经济总量增长的影响等。另一方面是从社会管理因素进行评估，如对政府权力与公民权利、社会安全和社会保障、生态环境保护的影响等。

二、当前地方立法后评估标准存在的问题

评估标准是评估实践面临的困境之一，目前各地立法后评估活动至少存在评估标准选择制度性设计不足、评估标准制定缺乏体系性建构、评估标准适用科学性有待提升等问题。

(一)评估标准选择制度性依据不足

完备的法律制度体系是立法后评估实践的必要依据。立法后评估制度的依据最早来源于2004年《全面推进依法行政实施纲要》规定的“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关,制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理”，地方立法后评估制度的依据较早见于2008年《广东省政府规章立法后评估规定》。然而，对于立法后评估标准，我国并没有统一模式，《立法法》也没有明确具体的规定。地方立法后评估标准也同样缺乏制度预先设计，没有明确的法律文件的规约，各地即使是相类似的评估活动，评估标准却侧重点各有不同。在评估活动实践中究竟采用何种评估标准的基础性问题没有规则可循，制度的缺失使得评估标准的选择出现随意性和盲目性情况，严重影响了评估工作的开展。

(二)评估标准制定缺乏体系性建构

地方立法后评估标准有的采用直接列举方式，有的采用原则性规定方式，有的则是原则性规定和直接列举相结合的方式，规定各不相同，未能形成完整的体系。各地规定的标准过于笼统、程式化且比较模糊，标准名称相同却对内涵和外延的理解不同，各个标准之间的权重相同而未加区分。现有的标准大多是为评估活动而临时定制，具有个案适用的特点，仅仅适用于个案评估所用，不具有普遍适用的功能，评估视角着重于微观而非宏观[3]，没有体现各类地方性法规、规章独特的行为预测和评价功能，缺少相应的实施效果指标。这些都使得无法在真正意义上实现地方立法后评估对地方法治建设的促进作用。

(三)评估标准适用科学性有待提升

评估标准不统一，且较为综合和抽象，在适用时评估主体基于自身的见解对标准的选择难以达成一致意见。评估标准范围广、数量多，适用时高频率运用某一标准，降低其他标准的使用频率；评估标准没有具体的评价指标、无法量化。实践中，虽有部分地方制定了相应的评估指标体系，但体系中各部分所占权值的比重是否合理，仍值得继续探究[4]。这些问题都影响到评估效果，并且使得地方立法后评估成果无法转化与应用。

三、完善地方立法后评估标准的对策

(一)加强立法评估理论研究

实践的提升离不开理论的指导。目前，学术理论界对地方立法后评估标准研究较少，许多省市的地方立法后评估实践尚处于摸着石头过河的阶段，这就需要加强理论研究所需的人力、物力投入，鼓励专家学者对地方立法评估实践的实体依据、程序正当性等基本理论问题提供智力支持，掌握最新理论成果，总结评估工作中的经验教训。地方立法后评估标准的选择、制定、适用离不开深入的论证基础，这样才能保障评估结果的科学合理，为评估实践的正当性、合法性提供理论依据。

(二)制定地方立法评估法

在全面推进依法治国的时代背景下，地方立法评估制度显然需要通过法律的形式予以确认。虽然目前已有部分地区制定了地方立法评估规范性文件，但实际上是各行其是，权威性不高。地方立法评估需要由公权力来进行引导，制定全国统一的法律能够减少各地区立法资源的浪费，显然由最高国家权力机关以法律形式制定并颁布实施地方立法评估法是现实所需。从性质来看，地方立法评估制度对地方立法评估的引导与规约，也意味着是对地方立法权这一公权力的引导与规约，很显然对地方立法权进行引导与规约的只能是拥有最高国家权力的机关[5]。从实施来看，地方立法评估制度是技术性操作规程，相对复杂，对立法技术实力要求较高。评估实践专业性强，需要在评估主体、程序、标准等基础方面有原则性的指导，才能发挥对地方立法权启动、运行进行评价、监督的作用，从而提高地方立法质量。总之，地方立法后评估标准需要立法予以统一，才能确保良法善治的实现。

(三)确立立法后评估标准的基本原则

确立立法后评估标准的基本原则具有宏观指导意义，只有遵循科学的基本原则，地方立法后评估标准才能更好地成为反映地方性法规规章是否需要修改、废止的检验标尺。

第一，主观性与客观性相统一的原则。地方立法后评估既要坚持从确保法律条文本身的质量出发评估其是否体现正义、公平、效率等，又要坚持从法规规章的运行效果实际出发评估其是否客观描述立法价值、社会规律。

第二，应然性与实然性相统一的原则。立法后评估标准不仅仅是立法目标、立法价值等应然性抽象概念的实现程度，同时还依赖于经验总结、实证调查等实然性的认知理念，才能真实反映被评估法规规章对政治、经济和社会的影响，进而发现实施过程中出现的问题并分析其症结所在。

第三，定性分析与定量分析相结合的原则。根据立法目的进行价值判断是定性分析，根据实施效果进行数据统计是定量分析。采用定量评估与定性评估相结合的方式，是立法评估标准在应用方面的功能，只有两者的结合，才能完善立法评估标准[6]。

第四，系统性与层次性相结合的原则。地方立法后评估标准体系的完整性应当通过不同层次的子系统和不同的评估维度体现出来。坚持评估标准的系统性就是要求整个体系全面完整且相互配合，层次性则要求每一个具体的子系统都应分属于不同层次，相互之间不会交叉冲突。

第五，特色性和可操作性相统一的原则。地方立法后评估标准要因地制宜，体现标准的独特之处，结合司法执法实践，服务于地方法治建设，具有可操作性，提高工作效率并减少立法资源的浪费。

第六，时效性与稳定性相结合原则。标准的制定不仅要反映现实状态，为当时所需，更要有对未来发展趋势的前瞻性，能够预见和引导社会发展。

(四)构建地方立法后评估标准体系

地方立法后评估标准体系作为评估工作的重要参照，评估地方性法规规章立法质量的优劣必然要求制定出全面客观、科学合理、实事求是的评估标准。构建立法后评估标准这个系统，要结合实际，按照层级合理安排各个因素的权重，从法理、技术、事实三个维度深入分析。

法理标准是指根据法的基础原理、功能、特征来评估地方性法规规章的法理依据，具体到合法性、合理性和合目的性三个标准。合法性标准通常是指评估主体对正在实施的地方性法规规章评估其是否与立法的原则、精神和国家方针政策相一致，判断立法的依据、权限、程序、内容是否与上位法的规定相一致。合理性标准是指“行政法规与行政规章是否符合公平与体现社会正义与理性、设定的自由裁量的幅度与范围是否恰当、行政手段与行政目的之间是否符合比例原则等”[7]。合目的性标准是在确立立法目的的基础上协调各方利益主体，就各方的权力与权利、职责与义务等问题达成一致，确保适用范围内人们能够普遍遵守。技术标准是指文本质量应当遵循立法技术规范，由语言、结构、逻辑等不可或缺的最基本要素构成，从立法技术角度评价条文“结构和逻辑关系是否合理、规范；评价立法语言表达是否准确、简练、易懂；名称使用是否规范”[8]。事实标准主要是对地方性法规、规章实际运行的绩效做出全面系统的评价，即考察评估对象的适应性、可操作性、实效性、效率性、地方特色和人民满意度。

(五)评估标准实施主体多元化

不同的评估主体对评估标准的选择、适用具有重要影响，评估标准实施主体的多元化关乎评估结果的科学性与准确性。多元化主体模式主要包括立法机关、执法机关、专门评估机构和社会公众等，这种模式有利于避免自我评估流于形式的缺陷。评估工作的专业性要求由立法机关主导评估工作，统筹评估标准的适用。立法机关工作人员理论水平较高，了解所调整的社会关系以及所涉及的利益平衡，对地方法规规章的制定过程进行过调研分析，掌握评估所需的信息和材料，有利于发现问题，提高工作效率，但也存在只考虑自身利益，导致评估标准的选择过于片面，影响评估结果的客观公正等弊端。执法机关处于法律实施的第一线，能最早发现问题，评估标准的选定离不开执法机关对地方立法实效的切身体会，但也容易服从权力机关的权威，难以发挥自身作用。专门评估机构是指科研院校和具有立法评估能力的社会组织。公信度较高的评估机构处于中立的第三方，降低了谏言的潜在风险，从而确保评估结果的客观真实，然而专门评估机构对评估标准的选择容易迎合委托人的要求。其他评估主体主要是公众，地方立法规定的事实涉及公民切身利益，公众参与评估是民主化的体现，有利于集思广益，然而“社会公众在立法后评估时易从自我感受入手，存在盲从和非理性的一面”[9]，存在过分关注自身利益的弊端。综合以上分析，只有评估标准多元化，才能保障评估实践相对独立，优势互补，确保地方立法后评估活动的质量。