“治边稳藏”重要论述:理解新时代西藏工作顶层设计的根本遵循

万金鹏

(西藏自治区党委党校政法教研部，西藏 拉萨 850000)

党的十九大将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为全党的指导思想，这是马克思主义中国化的又一次伟大飞跃。习近平总书记在2013年3月9日参加十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时提出“治国必治边、治边先稳藏”，随后又针对西藏工作提出了一系列新论断、新指示，丰富、发展并形成了习近平总书记关于“治边稳藏”的重要论述。“治边稳藏”重要论述，围绕如何加强治理体系和治理能力的现代化，立足于当代边疆实际，根据国家新形势、新任务、新矛盾的转化，对如何摆正西藏治理与国家稳定之间的关系、实现边疆民族地区与内陆地区的平衡发展提出了一系列新论断，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，必将引领西藏实现长足发展和长治久安。

一、“治边稳藏”重要论述申明了西藏治理对国家稳定的特殊重要意义

政治稳定是各个国家关心和面临的问题，也历来是理论界研究的重大问题，这既是学者们对于治乱之辨的终极追寻，更是社会实践的根本需要。国家层面的政治稳定在边疆民族问题中日益凸显，成为国与国之间较量的焦点。对于处在重要战略机遇期的中国而言，要避开“修昔底德陷阱”①是指一个新崛起的大国必然要挑战现存大国，而现存大国也必然会回应这种威胁，这样战争变得不可避免。、占领21世纪的战略制高点，边疆治理成为关乎国家政治稳定的关键因素。“治边稳藏”重要论述的出现正是基于这一历史背景，它表明了在复杂的国内外形势下，西藏稳定对国家稳定和发展的重要意义。

(一)“治边稳藏”重要论述是对国际国内复杂形势的科学研判和准确把握

长期以来，学者们从不同国家的治乱之辨中寻求维护政治稳定之道。这些研究来源于社会实践的发展，来自于对社会管理和服务经验教训的总结，更来自于理论上对于治理之道的思考。美国政治学者L·赫维茨认为，在政治科学研究中的抽象和含糊的特征，就体现在政治稳定这个概念中［1］。亨廷顿则认为，政治稳定难以通过具体指标衡量，一般而言，秩序性和继承性是组成这个概念的两个基本要素［2］。我们对中国政治稳定的探讨，虽不能照搬西方学者的理解，但他们的讨论仍能为中国特色社会主义话语体系的构建提供有益的启示和借鉴。

从国际上看，国际政治斗争的历史，向我们展示了边疆稳定对于国家政治稳定的极端重要性。20世纪以来，人类社会经历了国际秩序的剧烈变动。二战以后，“冷战”成为国际政治斗争的重要内容和主要表现形式，“冷战”最终以美国大获全胜、苏联解体告终。苏联解体以来的20余年，我们以各种方式总结苏联解体的经验教训，试图找到一个大国得以实现政治稳定和长治久安的钥匙，特别是社会主义国家如何防止颠覆、捍卫政权的“法门”。学术界常常从经济、政治、民生等众多方面对苏联垮台的原因作出分析，却忽略了一个关键原因——苏联独特的联邦制结构及夹杂其中的民族矛盾不断激化终被西方分裂势力充分利用。从实践来看，波罗的海三国②指爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛三国。分裂势力得手，推倒了苏联解体的第一张多米诺骨牌，便是明证。苏联解体20余年来，西方分裂势力针对苏联边境的那些伎俩经过花样翻新和技术革新后在发展中国家屡见不鲜，中国也不可能幸免于难，西方势力对我国边疆的颠覆和渗透从未间断。“治国必治边”正是从对复杂国际形势和国际政治斗争经验的深刻总结中提出的重要论述。

从国内看，西藏在边疆治理中处于特殊重要地位。同大多数业已形成近代边疆治理观的国家一样，我国把强大的海防作为国家建设和边疆治理的重要内容。加之冷战结束后，美国宣称建成了遏制中国走向深蓝的“第一岛链”③指位于西太平洋，由日本群岛、琉球群岛，中接台湾岛，南至菲律宾、大巽他群岛等形成的岛屿带，朝鲜半岛南方的韩国有时也被视为其一部分。，使得建国以来特别是改革开放后，东南海疆成为中国边疆问题的聚焦点，这改变了漫长中国边疆治理史上历来存在的“重陆轻海”④参见孙成华:《“重陆轻海”的国防观何以形成》，载《中国国防报》2009年3月26日第3版。倾向，标志着中国边疆治理重心的转移和中华民族走向海洋的坚强决心。但是，对中国而言，陆疆治理绝对不容忽视，一则，我国陆疆辽阔，与多个国家接壤，影响重大;二则，我国陆疆治理并非无懈可击。在东北亚局势相对稳定的背后，是西部陆疆的隐忧，主要表现为中国和印度之间的边境争议。尤其需要指出的是:中华人民共和国成立以来，中印之间从未正式勘定过边界，中印之间的2000公里边界线争议不断，被印方军事占领的藏南9万多平方公里土地，是我国与印度陆疆领土争议面积最大的区域，历来是两国争议的焦点。这一区域一直是英美等西方势力遏制和侵略中国的前沿阵地及其在亚洲布局的重要载体和抓手，也符合印度自身在南亚崛起的需要，使得形势更为尖锐复杂。西方国家居心叵测，即使十四世达赖本人也对此心知肚明，对于美国政府插手西藏事务，他曾经对美国中央情报局的退休官员抱怨过:“这可不是真正要帮助西藏独立，仅仅是冷战时期对付中国的战术需要。”［3］进入新世纪以来，这一区域的形势并未好转，仍是状况不断。“治边先稳藏”是党中央特别是习近平总书记对陆海疆变迁及西藏形势发展准确把握提出的论述，也使得中国传统的西北——东南边疆轴向历史空间悄然发生变化。

(二)“治边稳藏”重要论述是对边疆治理历史的深刻总结和现实的因应之策

历朝历代，有作为的统治者都会把边疆治理作为国家治理的重要内容，不过，边疆治理的策略并不会是一以贯之的，而是会随着具体治理情境的变化而有所改变。“治边稳藏”重要论述，一方面反映出我们党对传统治国理政经验和历史教训的深刻总结，另一方面，也反映出我们党对历史上边疆危机的深刻洞察，是对西藏战略位置进行深刻反思得出的结论。

在传统“大一统”疆域观念下，边疆治理主要表现出辐射式治理的特征。上溯殷商，就已经形成疆域治理的概念，出现“邦畿千里，维民所止，肇域彼四海”［4］的说法。其中，“邦畿”指居于王朝统治的“中央”，而“四海”则是诸多林立的方国，“中央”与“四海”之间，是“四海来假”之关系，这反映出远古商人的疆域观念，不仅把直接统治的地区看作领土，还把四方林立的方国也看作自己的管辖地域。这代表了中国人传统的“大一统”疆域观念，表现出古代统治者边疆治理的基本思路。古代边疆治理在核心理念上是辐射式的，亦即从核心地带(中央政权、中心地区)到边疆地区逐层辐射，但治理的效用和效果也呈递减状态。这一治理方式造成了千百年来边疆民族地区经济社会发展落后状态，以及中国经济社会发展不平衡的现实。如果说在漫长的封建时代，这种治理方式尚可以实现对边疆领土的有效控制，那么近代以来随着国家主权的衰弱，边疆民族问题日益凸显，特别是1840年鸦片战争以后，边疆民族地区的隐忧已成为明患，边疆治理观亟待改革。

在近代边疆治理观下，“治边”的重要性逐渐被认识到。尽管古今中外历代统治者对所辖的边疆地区都给予高度重视，但现代意义上的边疆概念形成则是近代的事情，是产生在现代民族国家的。从历史上考察，辛亥革命前后，边疆危机的出现促使人们关注边疆治理和边疆领土的控制。比如，梁启超较早关注蒙、回、藏这些民族区域的治理，他认为，以前能够对这些区域实现稳固的控制，在于中央政府的“声威”，但是随着政治体制的改变，皇权不再，中央政府还能不能对这些区域实施有效控制?“若其不能，中国有无危险?”［5］这折射出现代知识分子对于古代边疆治理观的追问，以及对边疆在近代国家治理中的重要功能和作用的沉思。以此为标志，在现代国家观念下，国人开始关注到边疆的控制和边疆的稳定。随着“中华民族意识”的形成发展和“现代民族国家”建构历史进程的深化，边疆意识逐渐成为国家意识的重要组成部分。及至孙中山先生提出，只有边疆“统一成，而后一切兴革乃有可言”［6］51，才能最终“与列强共跻于平等之域”［6］521的重要论断，则指出了在实现民族独立和解放中，边疆民族地区的重要功能和作用。

西藏自古以来就是中国不可分割的一部分。在传统边疆治理观影响下，西藏也经历了以夷治夷、羁縻之道、土司制度、改土归流等治理方式的流变。近代的边疆危机，则使得“治藏”在边疆治理中的特殊重要性显现出来。近代以降，经历两次抗英斗争后的西藏陷入边疆危机的包围之中，治理方式和手段亟需改变。辛亥革命两个月之后，哲布尊丹巴就在库伦(乌兰巴托)宣布外蒙独立，包围了清政府库伦办事大臣衙门，并将办事大臣三多及其随从人员押送出境;次年，在英国的唆使和支持下，西藏发生了历史上的第一次“驱汉事件”，1913年西姆拉会议上西藏代表首次抛出了“西藏独立”的口号，使得“西藏问题”出现并被置于国际舞台之中，“治藏”的重要性及特殊性逐渐开始显现。

二、“治边稳藏”重要论述是中国共产党人对西藏问题认识的历史性飞跃

中国共产党人勇于直面中国经济社会发展不平衡的基本国情，对如何在一个统一的多民族国家内部实现边疆地区与中心地带的平衡发展进行了不懈探索。这些探索之中，必然有浓墨重彩的一笔书写在西藏治理实践之中。在各个历史阶段，无论是和平解放、民主改革与自治区成立，还是改革开放以来现代化建设新时期、中国特色社会主义建设的新时代，历任中央领导集体都能够紧密结合西藏实际，领导和团结西藏各族人民，不断取得理论探索的突破，取得实践的进展，“治边稳藏”重要论述正是这一探索的最新成果，代表了中国共产党人对西藏问题认识的历史性飞跃。

(一)中国共产党历来重视西藏工作

早在新中国成立前，党中央就意识到，中国的边疆问题与民族问题相互交织重叠，明确提出把解决西藏问题放在重要位置，解决西藏问题必须审慎考量。在考虑西藏解放问题时，毛泽东同志认为，西藏问题并不是难以解决的问题，但不能太快、也不能太鲁莽，要考虑西藏的宗教因素，他提出了“须要稳步前进，不应操之过急”的原则［7］。同时期，主政西南局的邓小平同志，从国防的角度指明少数民族问题和少数民族工作的重要性，他提出，“在西南地区开展工作，单就国防问题考虑，也应该把少数民族工作摆在很高的位置。”［8］这里的西南地区，自然也是包括西藏的。改革开放后，邓小平同志仍然关心西藏工作，1987年6月29日，在会见美国前总统卡特时，专门讨论到西藏问题，他认为，西藏工作怎么开展，“关键是看怎样对西藏人民有利，怎样才能使西藏很快发展起来。”［9］这让西藏工作有了更切实的衡量标准。

西藏工作座谈会的召开，体现了中央对西藏工作的特殊重视。在历届中央西藏工作座谈会上，西藏工作在全局工作中的地位一次次得到提升。在中央第三次西藏工作座谈会上，中央开始从党和国家安全高度思考西藏问题，江泽民同志将西藏的稳定、发展、安全与国家的稳定、发展、安全联系在一起，重视西藏的工作，实际上就是重视全局的工作。到中央第五次西藏工作座谈会时，西藏工作在全局中的地位进一步上升到关系小康社会实现、中华民族长远生存发展、国家安全和领土完整、国家形象和国际环境。胡锦涛同志对西藏的这些定位做了阐发，并提出西藏是“重要的国家安全屏障，重要的生态安全屏障”的定位。同时，在这次会议上，西藏治理面临的特殊矛盾也得到中央的关注，在同全国存在同样的社会主要矛盾以外，还存在着西藏各族人民同以十四世达赖集团为代表的分裂势力之间的特殊矛盾。

在中央第六次西藏工作座谈会上，习近平总书记提出:“西藏工作在党和国家工作大局中的特殊重要性主要体现为西藏民族团结、社会稳定对国家统一和安全具有重大意义”，从战略地位的角度说明了“治国必治边，治边先稳藏”的重要性，也表明党中央对西藏地位的进一步肯定。

(二)中国共产党的治藏思路不断走向成熟

以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体立足于在西藏站稳脚跟，慎重稳进、经营西藏，将西藏工作纳入全国工作的大局。以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体治理西藏，着力使西藏开始纳入全国改革开放总体布局，探索西藏自主发展道路。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体、以胡锦涛同志为总书记的党中央则紧紧围绕如何走出一条具有西藏特色的发展道路做了艰辛探索，在推动富民兴藏、跨越式发展方面取得突出进展。党的十八大以来的6年多时间内，以习近平同志为核心的党中央提出了“治边稳藏”重要论述，不断提高边疆治理能力的现代化水平，并在实践中不断发展、成熟并走向完善，使新时代西藏工作呈现了现代治理的良好态势。

纵观西藏和平解放近70年，党在西藏的执政经历了经营西藏、治理西藏、富民兴藏、现代治理等四个阶段。从慎重稳进到治边稳藏，显示了中国共产党人破解古代边疆治理困境的坚强决心、开创边疆治理现代化进程的非凡勇气和对一个统一的多民族国家如何更好地实现长期执政和边疆治理做出理论创新的艰辛探索，它的指向是实现边疆民族地区与内陆地区的平衡发展。

(三)“治边稳藏”重要论述是中国共产党人对西藏问题认识的历史性飞跃

“治边稳藏”重要论述，在继承我们党长期西藏工作经验的基础上，深入把握国内国际两个大局，关照统一多民族国家内经济社会发展不平衡的现实情况，是中国共产党人对西藏问题认识的历史性飞跃。

首先，提升了西藏在全局中的地位。习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上指出:“西藏是我国面向南亚开放的重要通道。”这一判断是在历届党中央对西藏地位做出准确判断的基础上作出的，它紧密结合总体国家安全观，是“治边先稳藏”在战略格局上的展开，提升了西藏在全国工作大局中的地位，使西藏成为支撑中华民族长远发展的战略支撑点，使我国占据国际竞争和博弈的有利位置。毫无疑问，也必将扮演更为重要的角色。

其次，明确了“治边稳藏”的方法论。2015年7月30日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，在这次会议上，对于如何做好新形势下的西藏工作，他提出“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”①依法治藏，就是要维护宪法法律权威，坚持法律面前人人平等。富民兴藏，就是要把增进各族群众福祉作为兴藏的基本出发点和落脚点，紧紧围绕民族团结和民生改善推动经济发展、促进社会全面进步，让各族群众更好共享改革发展成果。长期建藏，就是要坚持慎重稳进方针，一切工作从长计议，一切措施具有可持续性。凝聚人心，就是要把物质力量和精神力量结合起来，把人心和力量凝聚到实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦上来。夯实基础，就是要标本兼治、重在治本，多做打基础、利长远的工作，把基层组织搞强，把基础工作做实。这五个重要举措，指明了“治边稳藏”的方法论。在中央第六次西藏工作座谈会上，习近平总书记将这五条提升为工作原则并作了具体分析，成为“治边稳藏”重要论述方法论的具体展开，使得“治边稳藏”重要论述有了载体和抓手，也使得“治边稳藏”重要论述得以丰富和展开。

第三，第一次提出了完整的治藏方略。对于“如何开展西藏治理”习近平总书记提出一系列有着现实指导意义的工作思路，形成了他对新时代治藏方略的表述，“六个必须”②“六个必须”就是必须坚持中国共产党领导，坚持社会主义制度，坚持民族区域自治制度;必须坚持“治国必治边、治边先稳藏”的战略思想，坚持“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的重要原则;必须牢牢把握西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，坚持对达赖集团斗争的方针政策不动摇;必须全面正确贯彻党的民族政策和宗教政策，加强民族团结，不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同;必须把中央关心、全国支援同西藏各族干部群众艰苦奋斗紧密结合起来，在统筹国内国际两个大局中做好西藏工作;必须加强各级党组织和干部人才队伍建设，巩固党在西藏的执政基础。是他对治藏方略的具体表达，在中国边疆治理史上特别是治藏史上第一次具备了完整的治藏方略，使得“治边稳藏”重要论述走向成熟。

第四，辩证地把握西藏工作的主要矛盾与特殊矛盾。治理西藏要有效应对西藏工作面临的矛盾，前提是要能够准确把握西藏工作面临的各种矛盾，尤其是面临的主要矛盾和特殊矛盾。首先，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，是我们国家面临的主要矛盾。这一矛盾同样也是西藏的主要矛盾，并且在西藏表现得更为明显和突出，一方面，这里面有历史遗留原因，传统边疆治理导致发展不平衡，西藏发展落后于内地;另一方面也有西藏自身发展的现实困难，更与西藏封建农奴制的影响及分裂势力的阻挠密切相关。其次，各族人民同以十四世达赖集团为代表的分裂势力之间的矛盾，是西藏工作面临的特殊矛盾。西藏的主要矛盾和特殊矛盾紧密相连、相互交织、相互影响，使得西藏治理面临更加复杂的情境。“治边稳藏”重要论述，辩证地把握了西藏主要矛盾和特殊矛盾之间的复杂关系，指明了特殊矛盾的化解对解决好西藏的主要矛盾有着更加紧迫的现实意义，既有对西藏稳定的内在要求，也有实现西藏发展的迫切期望，“治”与“稳”的目标体现在确保经济社会持续健康发展和长治久安的完美统一上。

第五，聚焦于祖国统一和民族团结这个西藏工作的着眼点与着力点。要实现西藏稳定及有效治理，祖国统一与民族团结是重要保证，更是体现我们治理效果的重要指标。习近平总书记正是洞察到治藏稳藏与祖国统一、民族团结之间的深刻关系，把对中国国情的深刻认知与近代以来的经验教训紧密结合，把我们党在西藏工作的经验做了继承和发展，提出“把维护祖国统一、加强民族团结”作为做好新形势下的西藏工作的着眼点和着力点，并对此多次强调。

第六，指明民生保障这一西藏工作的出发点与落脚点。民生关系民心，抓住民生，就抓住了凝聚人心的根本。习近平总书记一直关心西藏各族人民群众的民生改善，在纪念西藏和平解放60周年大会上，他就指出民生是西藏经济社会发展的出发点和落脚点。在2015年8月召开的中央第六次西藏工作座谈会上，习近平总书记又将西藏民生改善与凝聚人心、推动发展联系在一起，明确要求，“牢牢把握改善民生，凝聚人心这个出发点和落脚点，大力推动西藏和四省藏区经济社会发展”。

此外，党的十八大以来，习近平总书记还围绕民族地区工作特别是涉藏工作发表了一系列重要讲话，成为“治边稳藏”重要论述的重要内容，推动了“治边稳藏”重要论述不断向前发展。

三、“治边稳藏”重要论述将在西藏治理实践中不断向前发展

“治边稳藏”重要论述是理解党中央特别是习近平总书记关于西藏工作顶层设计的根本遵循，是党中央对西藏工作成功经验的总结晶，是新时代治藏稳藏的总方法论。作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，“治边稳藏”重要论述必将继续推动西藏长足发展和长治久安，也将在西藏治理实践中不断向前发展。

(一)要在高质量长足发展上取得新举措和新成就

坚持扭住“改革开放”总开关，全面深化改革、不断扩大开放;抓住项目建设关键，助推精准扶贫和脱贫攻坚，尽快消除大规模贫困的现象;破除基础设施建设落后对经济社会发展的制约，做优做强特色产业;激发民营经济活力，守住生态安全红线，体现大力保障改善民生落脚点，强化社会和谐稳定。坚持稳中求进，适应中国经济社会发展新常态和高质量发展阶段要求，激发各族人民群众的积极性和创造性，激发西藏发展的内生动力，努力走出一条中国特色、西藏特点的发展路子，建设社会主义现代化新西藏，同全国人民一道实现全面小康。

(二)走出一条具有重要借鉴意义的长治久安之路

按照“治边先稳藏”的要求，西藏自治区党委、政府从边疆民族地区实际出发，紧紧围绕创新社会治理体系、提高社会治理能力，积极探索治边稳藏的新路子，在创新维稳指挥体系、创新乡村治理结构、创新寺庙治理体系、创新城镇治理格局、创新重点部位管理手段、创新意识形态引导方式、创新团结动员群众机制、创新“两手抓”工作艺术、创新持续健康发展模式、创新党建保障体制上形成了一整套行之有效的思路和方法，为走出一条具有重要借鉴意义的长治久安之路，实现边疆治理现代化奠定了基础，使“治边稳藏”重要论述在雪域高原落地生根。

(三)以民生建设为契合点，统筹经济发展与社会稳定

保障和改善民生，是新时代我们党和国家西藏工作的出发点和落脚点。我们必须要毫不动摇的坚持下去，将之放在突出的位置，以西藏的稳定和发展推动各族群众的民生改善和福利提升。西藏各级政府和所有党员干部，必须切实履职尽责，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，着力解决各族群众最关心的、关系到他们切身利益的就业、就医、就学、社保、医保、安居工程、增加收入等问题，通过一系列努力，不断满足人民群众日益增长的对美好生活的需要，使各族群众真正成为“神圣国土的守护者、幸福家园的建设者”。

(四)积极探索新时代坚持发展党的民族宗教政策之道

要牢牢把握民族团结生命线、高举爱国主义旗帜，贯穿各民族共同繁荣发展、共同团结奋斗的主题，加强反分裂斗争教育，深化民族团结模范区创建，巩固各民族平等、团结、互助、和谐关系，促进藏传佛教与社会主义社会相适应，实现宗教和睦、佛事和顺、寺庙和谐。

在“治边稳藏”重要论述指导下，提高西藏边疆治理能力的现代化水平，我们必将建成一个法治(依法治藏)、自治(民族区域自治与基层村民自治)、德治(培育和践行社会主义核心价值观，加强对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同)、共治(凸显党的领导、政府依法行政、培育市场主体、发动人民群众)四位一体的社会主义新西藏。