多元化行政纠纷解决机制研究

陈 垚

中共宜昌市委党校，湖北 宜昌 443000

中共十八届四中全会提出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。[1]分析了我国的现阶段行政纠纷解决机制运行状况，充分发挥各种纠纷解决机制的功能，探讨建构多元化行政纠纷解决机制的路径，是实现依法治国方略的关键所在。

一、现阶段我国行政纠纷解决机制运行状况

我国正处于社会转型期，各种社会矛盾冲突日益凸显，行政纠纷也频繁发生，呈现主体多元化、类型多样化、成因复杂化、形式多为突发群体性以及处理难度大等特征。我国行政纠纷解决机制主要有行政复议、行政诉讼、信访、行政调解等，经过二十几年的实践，这些行政纠纷解决机制不断成熟完善，但也存在一些缺陷和问题。

(一)行政复议

一是复议机构不独立。复议机构隶属于行政机关，与各行政职能部门之间有着割舍不开的联系，其独立性地位缺失，很难保持客观中立的态度，往往为了维护上下级行政机关的利益而作出维持决定，很难作出撤销或变更决定，从而导致公正性、透明性受到质疑。据最高人民法院统计，行政复议决定支持申请人的比例，其中包括撤销、变更、责令履行或者确认行政行为违法，从《行政复议法》实施前的近30%一路走低，近几年竟然不足10%。复议决定支持行政机关的，则一路上升，并稳定在60%以上。[2]二是受案范围相对狭窄。根据《行政复议法》的规定，行政复议的受案范围采取的是概括性规定+肯定式列举+对行政规范性文件附带审查的规定+否定性的排除事项列举。肯定式列举的受案范围较狭窄，《行政复议法》第6条以肯定式的明确列举的方式规定了行政复议的11个方面的受案范围，这些范围涉及行政处罚、行政许可、行政确认等具体行政行为，但却遗漏了几种行政行为，如行政强制执行行为，行政协议行为，政府信息公开行为等。

(二)行政诉讼

一是审判人员力量不足。据最高人民法院统计，2010年至2014年，全国法院共受理各类行政案件166万件，审结163.5万件，分别比前五年上升16.3%、15.2%。2015年1至9月，全国法院受理各类行政案件40万件，同比上升47.6%，仅5月份一个月就受理2.6万件，同比上升221%。[3]而目前全国从事行政审判的法官共计8878人，高级、中级和基层法院行政审判庭法官数量平均分别仅为10.8人、4.4人、2.3人，基层法院行政审判庭“一人庭”“二人庭”现象十分普遍，地方三级法院行政审判合议庭数量“三二一”的最低标准仍未完全实现。[3]我国当前行政审判队伍力量不足的现状，导致行政争议数量的急剧增多与司法资源有限性之间的矛盾，难以满足人民群众日益增长的司法需求。二是行政权力不当干预。司法权对行政权存在依附关系，司法机关的财政权和人事任免权均不独立，仍隶属于行政系统。正是由于司法机关与当地政府存在错综复杂的关系，行政审判受到行政权力不同程度的干扰，导致原告胜诉率较低。据最高人民法院统计，原告胜诉比例1993年曾高达24%，但后来跌到不足8%，2013年达到13.3%。原告胜诉率低，极大打击了老百姓依法化解行政纠纷的积极性，造成了“信访不信法”非法治、不正常的状态，也映衬出行政诉讼救济的困顿与无能。

(三)信访

一是本末倒置，超越了受理范围。信访作为非正式的行政纠纷解决方式，应该起补充、辅助性的作用。然而，由于各方面的原因，信访部门受理解决了大量本应通过法治渠道解决的行政纠纷，如征地拆迁、国家赔偿、土地规划、生产安全、食品卫生安全、企业改制等。据统计，每年选择行政诉讼程序解决行政纠纷的只有10万件左右，相比之下每年因行政纠纷引发的信访案件高达400万件至600万件。[4]老百姓“信访不信法”，本末倒置，形成了“大信访、中诉讼、小复议”的行政争议解决格局。二是程序不规范。《信访条例》对立案、办案、结案等程序规定都很模糊，操作性不强。相当一部分当事人利用信访程序的漏洞，抱着“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的错误观念，集体上访，越级上访，利用敏感期赴省进京上访，甚至采取聚众堵塞交通、围堵政府大门等极端方式制造影响，以此逼迫政府部门满足其不合理诉求。

(四)行政调解

一是行政调解队伍力量薄弱。目前从事行政调解工作的人员主要是行政机关内设的职能部门或者由该职能部门组织召集而临时成立的行政调解小组，其组成人员素质参差不齐，缺乏精通法律并能提供高效优质服务的人才。二是行政调解、人民调解与司法调解相衔接的联动机制还未形成。长期以来，三者各自为政，联动机制没有建立起来，相互之间缺乏协调和配合，发挥合力不够，甚至有时还会出现相互推诿的情况，导致三者解决行政纠纷的效率大打折扣。

二、建构多元化行政纠纷解决机制路径探讨

(一)强化行政复议，充分发挥其化解行政争议的主渠道作用

1.完善制度，健全机制。完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责。健全行政复议案件审理机制，加大公开听证审理力度，纠正违法或不当行政行为，可以采取以开庭审理为主、书面审理为辅的方式。开庭审理时可以采用听证、实地调查、现场勘查等方式来进行调查取证，公开公正地作出复议决定。[5]

2.受案范围采取负面清单模式。针对行政复议的受案范围相对狭窄的问题，可以采取负面清单模式。在规定中可以提出行政复议的概括性范围的前提下，列出来不能提起行政复议负面的清单，只要是不在负面清单范围内的都可以提起行政复议的事项，这样的话既节约立法的成本，又充分扩大了行政复议受案范围。为保证行政复议受理范围的扩大真正落到实处，还必须建立行政复议登记受理制度、改造复议组织等相关工作。

(二)完善行政诉讼制度，充分发挥司法救济功能

1.设立专门的行政法院。为避免行政权力干涉，《行政诉讼法》规定了“异地管辖”的制度，但效果却不是很理想。可以考虑设立专门的行政法院，设立不按行政区划，重点考虑经济发展水平、人文等因素，这样可以很好地避免行政权力干涉，从而充分保证了法院行政审判的独立性、公正性。

2.建立行政诉讼调解制度。我国法院应建立行政诉讼调解制度，通过法院的调解使行政机关和相对人消除误会、握手言和，既满足了行政机关不愿意以判决形式结案的需求，也符合相对人不愿意和政府对簿公堂的心理，加上调解制度方便、及时，诉讼成本低，使相对人能以较低代价获得较大利益。

(三)改革信访制度，规范信访行为

1.明确信访职能，重新确定信访的功能目标。信访在行政纠纷解决机制中作为补充救济的方式，应当重新确定信访的功能目标，保留其民情表达的政治参与功能，剥离信访的纠纷解决功能，以确定司法救济的权威性。

2.运用法治思维处理信访案件。一是地方各级信访部门要摒弃官本位意识，转变“不问过程只看结果”进行问责的工作方法，运用法治思维处理矛盾和纠纷，构建科学合理的考核评价机制，引领广大党员干部树立“法律面前一律平等”的法治观念，鼓励先进，鞭策后进，对违法违规人员，坚决依法依规问责处理，绝不姑息和“护短”，树立风清气正的法治氛围。二是上下级要在宪法法律框架下协调工作关系，各级信访部门履行法定职责，不推诿扯皮，该本级办的事不能推卸或者指令下级办。

(四)加强行政复议、行政诉讼、信访之间的街接和配合

1.加强行政复议和行政诉讼的衔接。一般情况下，行政相对人如果认为行政机关作出的具体行政行为损害了自身的合法权益，既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼进行救济。但是，有些行政纠纷实行的是行政复议终局模式，这种模式是对“司法终局”的原则挑战，也不利于保护行政相对人的合法权益。加强行政复议和行政诉讼的衔接，建议取消行政复议终局模式，重新设定复议前置程序，限定径行起诉模式，推行自由选择行政救济途径模式。[6]

2.加强信访和行政诉讼的衔接。一方面，信访机构对信访人要进行疏导、解释，更多的引导他们到政法机关去按程序反映问题，要尊重司法结论，维护司法权威。另一方面，人民法院对于已经经过行政诉讼程序的信访，可以终结涉诉信访，并移交给地方党委、政府及基层组织进行教育帮扶和矛盾化解工作。若当事人对法院的判决结果不服，向政法机关和其他公权力机关进行信访的，可以引导当事人按照申诉的有关规定反映意见，同时也要通过建立公权力机关之间的联动体系来加强信访信息的沟通与反馈。

(五)推广行政调解，提高调解水平和能力

1.形成人民调解、司法调解和行政调解的联动衔接机制。一方面，在人民调解与司法调解的衔接配合上，通过诉前告知、诉中委托和吸收人民调解员参与等方式建立诉讼调解机制。另一方面，在人民调解与行政调解的衔接配合上，通过组建联合调解室、调解中心等方式建立联合调解机制。

2.提高行政调解人员的综合素质。提高行政调解人员的选取标准，需要挑选文化素质高与懂政治法律以及责任心强的群众人员到调解人员队伍中。需加大对行政调解人员的培训力度，提高行政调解工作人员的专业水平和法律素养。严格实行资格准入制度，由行政机关组织相应的资格考试，择优录用。提高行政调解人员的待遇，对取得调解员资格并愿意长期从事调解工作的，在职务升迁和工资待遇上由所在行政机关予以倾斜和保障。