我国消防救援体制转型中出现的问题与对策

杨诗萱

西北政法大学，陕西 西安 710063

一、我国消防救援体制现状及转型的意义

始于1965年的现役消防体制，公安消防部队系中国人民武装警察部队序列的一个警种，是公安机关的重要职能部门，享受解放军的同等待遇[1]。它既是武警现役部队，又是消防行政执法机构，具有双重主体身份，法律地位模糊不清。接受地方政府和中央军委的双重领导，担负着公安消防保卫和社会抢险救援的双重职能；人员配额为国家兵役编制，人员工资服装生活费由国防经费支出，所需消防车辆及装备器材等消防业务经费由所在地方财政开支，未能建立起高效统一的联动机制[2]。2018年3月21日，中央印发《深化党和国家机构改革方案》，公安消防部队不再属武警部队序列，成建制划转应急管理部[3]。这是党中央适应国家治理体系和治理能力现代化作出的战略决策，是立足我国国情和灾害事故特点、构建新时代国家应急救援体系的重要举措[4]。其对于健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，防范化解重大安全风险，提高防灾减灾救灾能力具有重大意义。

二、消防救援体制转型中存在的问题

(一)消防部门的性质及法律地位问题

新组建的应急管理部消防队伍是把原消防部队从武警部队剥离，并与安全生产等专业应急救援队伍一并作为常备应急骨干队伍，承担救灾救助工作，还要针对各种特殊灾害，打造出若干个特勤队、攻坚组、专业队，成为现代化、专业化、职业化的综合应急救援主力军和国家队，来满足各种复杂的特殊灾害救援的需要。这支队伍，脱离了武警和公安，是否还属于警察体制？必须明确它的性质和法律地位。

(二)消防救援相关法律制度不健全

第一，应急法律法规不健全。宪法对应急管理救援制度没有明确规定；应急救援法律之间的冲突现象有待清理，各部门出台的政策没有有效地衔接，存在一定的重叠和空白，各省市制定的规范尚不成熟，需要国家层面的法律进行规范和协调；法律规定内容抽象，可操作性不强。

第二，消防荣誉制度不健全。已设立的消防救援衔有利于消防荣誉制度的发展，但仅仅依靠这一点还不够。

第三，监督机制不健全。已经出现法律执行不到位、行政越权和滥用、权力的监督机制不健全、法律责任(行政、民事、刑事)不清等情况。

(三)消防救援人员录用问题

第一，消防应急救援人力资源不足，专业素质有待加强以及在社会招聘消防员如何保障专业性。

第二，志愿消防员如何招录与管理及待遇问题。

(四)消防救援队伍的职权范围不清晰

消防部门参与灭火之外的应急救援活动职权范围不清晰，易产生矛盾和法律纠纷。

三、建议与对策

(一)明确消防救援组织的性质及其作为国家应急救援的主力军、国家队的法律地位

根据我国灾害事故多发、频发的特点，2018年10月18日，中办、国办印发《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》，明确要组建国家综合性消防救援队伍，坚持从国情出发，建设中国特色应急救援主力军和国家队，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色安全管理体制，从而健全公共安全体系[5]。

这次改革的亮点在于整合资源和力量新组建一个一级管理的防灾减灾救灾体制，走“大安全”“大应急”部委制，这也是主要发达国家的普遍做法。应急管理部及消防救援局成立后，也方便与社会力量、民间救援、国际救灾力量直接对接，有利于我国对外紧急救援工作和实施人道主义救助，这将极大提高救援效能。

作为国家应急救援的主力军、国家队，在救援过程中，必须具备如指挥交通、调动全国先进设备和应急物资、临时警戒、冲突处置、指挥其他救援力量、承担各种灾害和事故的应急救援任务、灾害现场调查及事故责任追究处理等特权和职能。因此，消防救援部门虽然脱离了公安和武警，但法律地位上，它必须属于行政法律关系的主体，应具备国家强制职能，属于消防救援警种，内部人员编制应当属于人民警察序列，即人民消防警察，相同于国家安全警察、法院检察院司法警察、司法监狱警察等，以减少救援过程中的冲突和纠纷。

(二)完善消防救援相关法律制度

第一，尽快完善消防立法、制定应急救援法。在宪法中对应急救援加以规定，同时尽快制订《中华人民共和国应急救援法》，将已有的分散的法律制度统一于一体，对应急救援法律建设的基本原则、紧急情况下的特殊行政程序规范、社会组织及个人参与应急救援、对公民、社会、企业及消防部门的责任和义务，志愿消防在应急救援体系的法律规范、消防员的福利、工时制度、退休年龄等基本问题予以明确，增强其执法力度。

改制以后消防救援队伍将失去军队化管理的优势，可以参考欧美国家的做法，制定科学合理的制度设计指挥架构，比如在标准化指挥体系里设置安全官，出警后进行灾情侦查，明确是否适合救援。另外需明确紧急避险权实行的条件，如遇到符合紧急避险条件的危险情况，消防员有不实施救援的权利等。

第二，健全消防荣誉制度。我国应参照俄罗斯的国家荣誉制度，建立适合我国国情的消防救援荣誉制度，同时建立符合职业特点的表彰奖励制度，让消防救援人员继续享受国家和社会给予武警部队和公安干警的各项优待，以政治上的特殊关怀，激励广大消防救援人员许党报国、献身使命[6]。

消防武警部队整体转制后，为了更好地衔接，我国参照军衔、警衔的做法，设立消防救援衔，明确对在执行消防救援任务或其他工作中做出重大贡献、德才表现突出的可以提前晋升，突出消防救援衔的激励功能，使消防救援成为社会尊崇的职业。

第三，增强消防及应急救援执法的透明度，形成完善的消防执法监督体系(公众消防评价、媒体网络舆论监督等)，健全公共危机治理责任机制。

(三)完善人员录用与管理规则，建强消防救援专业队伍

第一，消防救援是和平年代最危险的工作之一，首先必须从工资、住房、子女入学就业、养老、医疗、个人发展等方面大幅度提高消防员的待遇和社会地位，让消防员成为全社会普遍羡慕的职业，吸引更多的优秀青年献身消防事业，为消防救援队伍的职业化、专业化奠定基础。

按照不低于或高于军队干部的工资福利确定消防救援人员待遇，制定更为严格的职业消防员录用规则。今年，应急管理部将首次面向社会公开招录3万名消防员，2月底报名结束后，将进行资格审查，体格检查、政治考核、体能测试和岗位适应性测试、心理测试和面试，公示，入职培训等环节。首次招录工作结束后，将认真总结经验做法、健全完善工作机制，9月份将采取“直通车”的方式，专门组织招录军队退役士兵，这项工作初步考虑在9月份军队士兵退伍季开展。这是我国消防救援队伍职业化和专业化的开端，应尽快建立相应的消防员退出机制。

第二，强化消防救援人员专业培训，建立消防学校和研究机构，提升消防员的社会地位，保证消防救援人员专业素质，建强消防救援专业队伍。

组建应急管理(消防安全)大学。国家层面组建“中国应急管理(消防安全)大学”，地方建立高等职业教育类型的应急管理(消防安全)学校，分别承担国家或地方的应急管理(消防安全)干部和技术人员的教育训练任务，解决我国应急消防队伍理论素养不足，无法应对复杂的灾害情况。2018年10月29日，中国消防救援学院挂牌成立，对于构建消防救援高等教育体系、培养造就高素质消防救援专业人才具有重要意义。

组建国家“应急管理(消防安全)科学研究院”，下设若干研究所或分院，承担国家或地方的灾害事故防治科学的研究和监测任务。

第三，发展志愿消防员，逐步推动职业消防员与志愿消防员相结合，建立符合消防救援职业特点的保障机制，解决消防应急救援人力资源不足问题。

改制前中国现役消防员队伍约有16万人，约占我国人口的万分之一点二。而发达国家消防队伍的比例基本保持在万分之二十左右。有的城市甚至更多，例如，美国纽约市人口830万，消防队伍就有1.5万人。按欧美国家消防员的配置比例，单靠政府财政很难负担，只能靠政府主导加上社会各界参与，形成合力。法国有25万消防员，80%志愿消防员，与职业消防员进行同等强度训练，以获得资格认证，出现灾情的时候，在周围3公里范围内便可收到救援指令。我们也可以仿照欧美国家的做法，推行志愿消防员制度。

在中国也有企业消防员存在，一般分为两种情况：一种是为石油化工、民航、军工等危险化学品行业提供消防员服务的企业消防员；另一种是地方消防站点向社会招聘的合同制消防员。我们应加强对他们的教育培训，作为消防救援队伍的有力补充。

(四)明确消防救援部门的职权范围

消防队伍在俄罗斯、德国、法国作为主要应急救援力量，担负着消防、救护和民防三位一体的应急救援任务[7]。我国2018年组建了中华人民共和国应急管理部，下设国家综合性消防救援队伍——消防救援局，承担防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的综合救援职责。除完成火灾扑救任务外，还要参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坰塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件[8]。

按照应急救援主力军、国家队定位，适应“全灾种大应急”任务需要，通过对数次重大灾害事故应急处置的分析研判，除了常规的救援装备外，还需为这支队伍配备一些针对性强、专业性高的特种装备。同时还应组建地震、山岳、水域、空勤专业救援队及一批跨区域机动救援力量，需要组建国际救援专业队伍。需要密切与军队有关部门合作，规范社会力量有序参与救援行动。

消防救援涉及多项业务，部门多、行业多，应该建立战勤保障机制。要对现有资源进行优化整合，扩大救灾物资储备种类和数量，推进分灾种、分区域的应急物资保障中心建设，形成“标准配置、精确管理、模块储运”的国家、省、市抢险救灾物资储备布局，建立铁路、公路、水运、航空应急调运与配送机制，保障救灾行动的高效开展，真正展现“大应急”格局。

(五)加强消防知识科普工作

第一，提高民众的消防意识，创建浓厚的消防管理社会化氛围。由于我国民众的消防意识较弱，消防管理社会化机制不完善，企事业单位及民众的消防观念比较狭隘，导致很多单位与团体进行的消防演练无法取得应有的效果。很多单位的消防通道被随意占用，很多消防设备被随意损坏或者被覆盖。面对消防工作日益严峻的形势，必须通过消防科普宣传，提高民众的消防意识。

第二，组织消防员进校园进行科普。宣传教育对于消防管理工作的顺利开展十分重要。在美国的体制下，最有经验、知识和口才的人才会担任全职消防工作，他们站在校园科普的第一线，所以全社会对消防工作才那么重视和认可。要经常在民众中开展消防安全教育活动，尤其是火灾抵御力度较弱的区域，如学校、企业、社区等。通过提高民众整体的消防意识，做到人人具备消防常识，彼此之间相互监督，把火灾隐患扼杀在摇篮中，这样整个社会的消防安全才能得到有效保障。