论我国政府采购合同法律制度的完善

董 阳

吉林省未成年犯管教所，吉林 长春 130000

2002年，为了进一步明确政府采购合同过程中所应注意的事项以及规章制度，我国政府颁布了《中华人民共和国政府采购法》，这意味着我国政府在进行合同采购时有了基本的法律框架进行支持，但是通过实际运行情况来看，《政府采购法》的实施效果并不完全让人满意。究其原因，主要是由于我国政府采购法律体系建设滞后于社会市场经济高速发展所导致的。具体来说，由于政府采购合同法律制度在系统性以及科学性上与预期存在差距，导致我国所颁布的《政府采购法》在辅助构建政府采购框架时遇到了一定的困难。

一、我国政府采购合同法律制度存在的瑕疵

2002年颁布的《政府采购法》中明确指出：政府进行合同的采购是属于合同法的管理范畴的。这一定位的确立是《政府采购法》编写过程中的主要成就，通过这一定位的确立能够为政府采购合同法律制度的构建打下夯实的基础。需要注意的是，在进行合同法律制度构建时，应以实现“平等主体间民事权力义务关系”为前提，按照合同法的规则以及合同法的精神进行相应框架的构建。一般来说，一份合同从起草到失效需要经历合同设立、生效、行使、变更以及终止等几个过程。相较于普通的合同采购，政府采购这种方式具有其特殊性，在进行合同订立时所需要进行的流程较之于普通民商合同更为复杂。在政府合同采购法律体系以及框架的管理下，采购合同的法律制度就是针对采购合同生效、履行、变更以及终止等方面而建立的。

(一)合同成立生效时间不确定催生了责任界定的模糊地带

我国《政府采购法》上规定政府在进行合同采购时需要采用书面形式来进行合同签署。采购方人员与供应方需要在成交通知书发出后的三十天内进行政府采购合同的签订。成交通知书以及中标书对供应方具有法律层面上的限制，因此在供应方想要对成交结果进行改变或放弃已约定成交项目时，应当承担违背中标书以及成交通知书所带来的后果以及法律责任。但是我国《政府采购法》并没有明确标注采购合同成立生效的具体时间，同时，法律条文中也没有明确说明条文中的“法律效力”是哪一种效力、需要承担的“法律责任”具体是指什么。总结来说，《政府采购法》中缺乏政府采购合同具体的生效时间、违背合同需要承担的法律责任，这就导致在实际应用《政府采购法》进行合同采购时，任何一方当事人出现违约行为无法判定其违约行为发生的具体时间，从而无法落实当事人违约所应该承担的责任大小以及具体方式。在《合同法》中，在合同生效前后发生违约以及过失行为所需要承担的责任大小相差极大，缔约过失的责任偏重于对受害一方当事人损失进行帮助和救济，而违约责任则将救济重点放在了受害一方当事人通过合同履行预估获取的利益。倘若不对《政府采购法》关于责任界定进行明确的规定，这种模糊地带现象还会继续存在，将影响我国政府合同采购的顺利进行和发展。

(二)合同权益配置不合理导致竞争机制公平性的削弱

我国《政府采购法》中对进行政府采购工作人员的权利进行了限制，其权利主要包括：督促供应方交付保护金；对合同的部分转让、变动、终止权、法律允许范围内追加合同金额以及对供应方产品进行验收等。与之对应，供应方的主要义务则包括交纳保证金、允许采购方进行合同的部分变更以及终止、在合同约定的时间以及地点组织采购方进行验收等。通过以上分析我们可以发现，《政府采购法》里赋予供应方的唯一权利是要求采购方依照合同条款履行付款义务，而对采购方的义务，即支付合同金额没有进行时间以及方法上的限制。这就使得在进行政府合同采购时，供应方的地位极为弱势，相关法律条文里所阐明的公平原则难以有力实现。倘若不对这种情况进行及时的处理，过度强调政府采购的公益性而忽略供应方的基本权益，长此以往会导致矛盾频发，政府公信力将受到影响，从而导致政府采购制度价值受到影响。

(三)合同变动及终止条件不明确给予采购方滥用权力的空间

上文提到，我国《政府采购法》将合同部分转让、终止、变动的权力赋予了采购方一方，但是《政府采购法》却没有明确规定进行合同部分转让、变动以及终止时的适用条件。查阅我国《政府采购法》第7条第11款可知，对合同部分转让、变动以及终止的适用条件表述如下：政府采购合同将侵害国家利益以及社会稳定时，采购方有权利进行合同的部分转让、变动以及终止。而没有明确说明何种情况属于“侵害国家利益以及社会稳定”的范畴。这就使得采购方在政府合同采购活动中占据相对优势。具体来说，首先，根据相关法律法规，采购方在合同采购活动中拥有较多权利，但是所需履行的义务较少，这种情况赋予采购方过大的自由，可能导致个别图谋不轨采购方利用这些权利进行有损国家利益的采购；其次，供应方所需要承担的责任过重，一旦被政府定性为违约，就需要同时承担民事责任以及法律责任；第三，在政府合同采购中，尽管供应方与采购方均属于合同主体，但是供应方普遍忌惮采购方其采购身份之外的行政身份；第四，我国现阶段还未建立完善的政府采购合同监督管理机制，采购方在进行合同采购时只需要备案而不需要审批，这就为采购方随意行使权力提供了便利。以上的这些不对等导致采购方在进行合同采购活动中处于优势地位，同时由于相关法律条文对采购合同变动表述存在模糊，供应方想要在合同采购时发挥其主体的身份也会受阻，导致采购方拥有滥用权力的可能。

二、我国政府采购合同采购制度的完善

(一)明确合同的成立生效时间并进行责任承担调整

如在进行政府合同采购时，供应方和采购方公认以采购合同生效的时间以中标以及成交通知书到达供应方的时间为准，那就需要根据合同生效时间来进行中标以及成交通知书送达期限的确定。通常，参与政府合同采购的供应方不会对采购商承诺期限进行说明，所以有必要通过法律条文明确进行约束，确保成交通知书在规定的范围内完成。通过法律条文进行说明后，倘若采购方、供应方在规定时间内拒绝签订与另一方的采购合同，则可以视为违约，在这种情况下需要承担相应的违约责任。政府采购人员需要对不签订合同书以及延迟履行合同等情况的违约金额进行标明。同时，在确定采购合同的生效时间后，若供应方拒绝与采购方签订政府采购合同，将被视为缔约过失行为，需要承担相应的缔约过失责任。

(二)完善合同必备条款，同时丰富合同文本类型

为切实提升政府采购的公信力，应规范当前政府采购合同的必备条款，并对政府采购合同双方当事人的权利、合同部分变动、转让以及终止适用条件进行更加明确的规定及说明。在此基础上，还需要在适当平衡采购方与供应方的权力义务。上文提到，我国法律没有对采购方进行部分合同转让、变动以及终止的适用条件进行说明，同时，采购方的权利过大，应承担义务较小，都造成了政府合同采购过程中采购方与供应方地位不平等的情况。针对以上这种情况，首先需要对采购方单方面行使合同变更、转让、终止时的适用条件进行明确；其次，要对供应方提出合同变动以及终止时的适用情形进行说明，从而提升供应方在合同采购过程中作为主体人的基本权利，并且通过将适用条件进行说明，还可以有效降低采购方滥用权力的风险。另外，针对采购方权利过大、义务过小的情况，需要适当增加并强化采购方的义务。具体来说，有必要明确采购方进行履约时的注意事项以及付款期限和方式，另外，采购方在进行合同采购时需要通过政府相关部门审批，在进行采购方付款义务规定时需要切实考虑时间等因素，避免采购方借口审批、备案等待而不履行合同或延迟履行合同等情况的出现。

(三)建立健全的合同监管制度并设立专职岗位

根据《政府采购法》，我国政府在进行合同采购监督的主要方式包括批准、审核、备案等。其中，涉及批准项目共一项(第5条第17款)，即当合同变动时所需金额超过预算，相关监管部门需要进行再次审批。涉及审核项目共一项(第8条第21款)，即采购方支付采购资金时对拨款申请书进行审核。涉及备案项目共两项，即采购合同的签订以及中止。可以说，以上四个方面的采购合同监管难以起到相应作用，同时，由于当前对政府采购合同的验收、评估、追责手段相对单一，进一步增长了采购方的以权谋私的可能。为了有效避免上述情况，可以尝试和借鉴欧美国家的“政府采购合同监管制度”。结合我国依法治国建设进程中的公职律师制度、纪检监察体制改革制度，在进行政府合同采购时设立相应的“合同监管方”，“合同监管方”人选可以由本单位公职律师或驻单位纪检监察员组成，参与到政府采购全过程，通过设立专职的“合同监管方”，能够有效缩短监管范围，提升监管效率，方便实现政府采购过程的公开化，效率化，更有利于我国市场经济健康、平稳、持续发展。