论环境公益诉讼的制度构建

蔡永成

良好的生态环境，离不开法治的护佑。公益诉讼制度作为一种特殊的诉讼类型，是国家可持续发展战略在诉讼制度上的体现，是以司法手段维护国家利益和社会公共利益的重要法器。环境公益诉讼则是通过司法途径保护环境公共利益的最后一道防线。鉴于环境行政公益诉讼模式相对简易，本文所称环境公益诉讼主要就环境民事公益诉讼进行阐述。

一、环境公益诉讼的前世和今生

2012年修改后的《民事诉讼法》首次规定了环境民事公益诉讼制度，2015年实施的《环境保护法》对提起环境民事公益诉讼的社会组织作了明确规定，此后，2015年最高法也出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，就环境民事公益诉讼制度作了程序性安排，这标志着我国环境民事公益诉讼制度在立法和司法解释层面基本构建形成。据统计，2015年至2016年期间，全国法院两年间共受理环境公益诉讼137件，其中，社会组织提起环境公益诉讼112件，检察机关提起环境公益诉讼25件。

为何理论界高度关注的这一诉讼制度在实践中却遭受冷遇，经济学上的功能选择理论对此或具有重要的参考价值。正所谓“无利益便无诉权”，无论是诉讼程序的启动，诉中成本的承担，还是诉后权利和责任的分配都无法逃脱利益这只“无形的手”，诉讼成本与收益的不对等导致了环境公益诉讼的“理性沙漠”。

2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京、吉林、江苏等13个省（市）开展公益诉讼试点工作。两年期间，13个试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件，集中在生态环境和资源保护领域办理公益诉讼案件6527件，占公益诉讼办案总量的72%，亮出了司法保障生态的利剑。

2017年6月27日，全国人大常委会审议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，这标志着检察机关提起公益诉讼制度正式确立。检察机关作为国家的法律监督机关，在法律地位、调查取证以及监督判决执行上均具有天然的优势，其作为公共利益的“代言人”，可以支持有关组织提起公益诉讼，在有关组织没有提起或无适格主体时，以公益诉讼起诉人的身份提起诉讼，从而有效弥补生态环境和资源领域受到人为破坏而无救济主体的困境，避免“理性沙漠”。

二、当前环境公益诉讼司法实践中存在的问题

美国法理学家博登海默曾说过：“一个国家的法律制度好比一台结构复杂的机器，而对机器性能的了解，你绝不能只看说明书，而应通过实践的操作。”司法实践中，环境公益诉讼面临诸多方面的问题，具体如下：

（一）片面强调结果救济，忽视侵权行为本身

现行环境公益诉讼制度以民事侵权制度为基础，而民事侵权制度以损害为中心来构建。在侵权法的矫正正义传统下，侵权行为的成立须以发生损害为前提，侵权责任等于损害赔偿责任，无损害则无救济。受这种传统理论影响，实践中的侵权责任是结果责任，而忽视侵权行为本身。我国环境公益诉讼的损害赔偿也需遵循民事损害赔偿的原则，即环境损害之民事赔偿也须以危害结果发生或可能产生危险之行为的发生为前提，其性质属于事后填补损害。

实务中，部分执法者和司法人员将法定的“污染环境行为”模式扩大解释为“污染环境行为+造成环境损害”模式，且重点放在“造成环境损害”上，人为地将行为要件结果化。如非法倾倒危险废物要达到三吨以上，排放铜、镍等重金属要超过国家排放标准十倍以上等行为，才属于污染环境，错误地将刑事构罪标准等同于污染环境行为评价标准。假设垃圾处理厂未通过环境影响评价，未批先建，或者企业实施超标排污行为尚未超过国家标准的十倍，上述行为虽不构成犯罪，其结果必将危害环境，此时若提起公益诉讼不仅不为过，而且正当时。

（二）环境损害结果鉴定难、成本高

正因为环境公益诉讼过于强调结果救济，而生态环境损害结果的鉴定评估及生态修复等工作专业性强，是一项十分复杂的系统性工程。目前拥有环境污染司法鉴定资质的鉴定机构稀缺，这极大地制约了公益诉讼工作的开展。同时，鉴定取证检测难度大，对人力、物力、技术投入均要求很高，导致案件鉴定费用高、周期长。实践中，很多环境侵权行为在当下并不能评估其后果的危害程度，在修复时往往已时过境迁，损害结果和修复成本随时间变化很大，难以准确把握，特别是水污染、大气污染等案件表现尤为突出。

环境公益诉讼鉴定主要包括环境污染事实的鉴定、生态环境被破坏的鉴定、损害赔偿鉴定及替代性修复方案鉴定等。实务中，鉴定费用少则几万元，多则几十万元，更甚者达上百万元。在2011年云南曲靖铬渣水污染事件中，鉴定机构就开出高达700万元的生态环境损害评估费用，让原告“自然之友”一度被迫停滞诉讼。

虽然相关法律和司法解释赋予有关组织提起环境公益诉讼的主体资格，但大部分社会组织由于资金不足而没有能力开展环境公益诉讼，且一旦败诉，所有费用支出均由其自行买单。如2017年1月宣判的江苏常州“毒地”案中，提起诉讼的两个环保组织“自然之友”和“中国绿发会”被判败诉，须承担189.18万元的案件受理费。因而，实践中有关环保组织提起环境公益诉讼几乎寥寥，面对大量环境污染案件，就连检察机关都退而选择提起无需评估鉴定的行政公益诉讼。

（三）生态修复执行难、资金和监管缺位

环境审判坚持修复为主原则，诉讼和裁判只是实现生态保护的前半篇文章，如何执行则是更为重要而艰巨的后半篇文章，执行内容具体包括损害赔偿费用如何收缴、谁来监管；修复工作如何开展、谁来监督和验收，这方面尚存法律空白，各地都在探索行之有效的方法。

最高人民法院提出原则性要求，要确保裁判内容具有可执行性，便于监督。然后，生态修复是一项长期而复杂的艰巨工程，法院由于案多人少、缺乏专业知识和技能，难以执行此类案件，目前也没有具体明确的操作规范。修复过程必然会涉及一系列专业性问题，修复方案的科学性、可行性均要经过有效论证，最终是否恢复原状或者达到修复标准同样需要经过专业的评估认定。有些地方判决明确将生态修复工作交由专业的环保机构代为履行，虽便于操作但缺乏监督和评价机制。目前，各地法院判决书中对赔偿费用如何归口管理、生态修复如何监管都自成一派，呈现出“百家争鸣、百花齐放”的景象。

三、环境公益诉讼的制度构建

徒法不足以自行，没有配套机制的建构，再完备的法律体系在复杂多变的社会关系和现实面前都难免曲高和寡。针对上述问题，笔者认为拟从以下四个方面加以完善。

（一）构建预防性环境公益诉讼机制

环境公益诉讼的出发点在于事前防止破坏和污染、事中避免侵害扩大、事后及时修复生态，其立法目的不在于事后的修复，而是防止环境危害行为发生或者在发生时尽量将损害结果降到最低程度，通过规制违法行为，保障环境公益。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十九条明确规定，原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨害、消除影响的，人民法院可以依法予以支持。实践中偏重结果救济的环境公益诉讼显然有悖公益诉讼立法本义，不利于环境保护。

生态环境和资源破坏往往具有潜在性和不可逆性，损害后果一旦发生，往往很难恢复原状，即使能恢复，其成本也是巨大的，因此在公益侵害尚未发生或正在发生时，采取司法手段加以预防和规制显得尤为必要，即从“源头”保护生态环境，遏制正在发生或潜在的环境危害行为，如要求企业、医疗机构运营前安装污水处理设施，垃圾场建设前要通过环境影响评价等。

美国的环境公民诉讼制度规定，公民可对违法行为直接起诉，无需证明损害的存在；可要求违法者停止违法行为，或者要求违法者承担罚金。考虑我国的实际情况，为落实环境公益诉讼的预防功能，结合环境立法中的各项法律制度，如环境规划制度、环境影响评价制度、排污许可制度、“三同时”制度、环境质量标准和污染物排放标准等，一旦行为者实施了违反上述法律制度规定的行为，公益诉讼即可介入，如已经造成侵害的，可以请求恢复原状、赔偿损失；对潜在或正在进行的环境危害行为，尚未造成危害结果的，可以请求停止侵害、排除妨碍、消除危险，从而达到消患于已然，更是为了防患于未然。

（二）引入和解机制和恢复性司法

法律制度的最高境界在于通过具有强制力的法律规则实现非强制的法律激励，通过调整人的行为实现社会的和谐发展。在当今多元化时代背景下，司法制度也朝着多元化方向发展，不再盲目推崇诉讼至上的理念，替代性纠纷解决模式也越来越受司法者青睐。

提起环境公益诉讼的目的不是为了置违法者于死地，而是通过法律途径提高公民和企业的守法意识、环保意识，改善生产和经营模式，促进技术创新和产业升级。在环境公益诉讼过程中引入和解机制，通过释法说理让行为人深刻认识到自己的过错，及时承担赔偿损失、消除影响的法律责任，更好地达到修复生态的目的，也避免了判决后可能产生的拖延上诉、抗拒执行等问题，有利于节约司法资源，提高司法效率，也与我们当前倡导的保障非公经济发展、优化营商环境的理念和举措相吻合。

刑法的功能之一在于修复，修复性正义原则作为刑事诉讼的一项基本原则，在我国理论界和实务界被称为“恢复性司法”。针对一些危害环境公共利益的案件，在利益可复原的状态下，可以考虑由行为人积极履行一定的公益行为，恢复被侵害的法益，这不仅是对违法者认罪悔罪的一种考验，也是法律引导教育社会功能的体现。如贵州、江西、福建等地检察机关将恢复性司法理念引入环境司法保护工作，探索建立“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的生态检察模式，坚持依法打击和补植复绿齐头并进，既清算了过去的旧账，又着眼于未来，不失为完善环境公益诉讼的一种有效路径。

（三）建立环境公益诉讼专项基金

早在古罗马时期的市民法公诉中就规定，起诉者可以获得一定的奖金。如前所述，目前具有环境污染司法鉴定资质的鉴定机构少、费用高，起诉后还要面临败诉的风险，使得很多环保组织望而却步。环境公益诉讼代表的是社会公共利益，其获得的损害赔偿和修复资金通过公益诉讼基金的形式予以保障不失为一种行之有效的问题解决途径。

实践中，一些地方检察机关联合法院、财政、环保等相关部门，建立公益诉讼资金的专用账户，统一收取公益诉讼获得的损害赔偿金，在各方的统一监督下，将资金用于公益诉讼案件鉴定费用支出和生态环境修复，并形成长效机制，有效解决环境公益诉讼鉴定难、执行难等问题，为环境公益诉讼和环境治理提供资金保障。如云南、贵州、海南等地采取的是将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或者基金的方式管理使用。早在2010年，云南省昆明市政府就出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，对环境公益诉讼案件实施救济，用于鉴定费、调查取证费等实际支出，每案最高可申请20万元的救济资金。贵阳市设立了生态修复资金专户和生态文明建设基金，海南由省政府拨款设立环境公益诉讼资金，专款专用。

当前，考虑法院自身的执行难问题还没有解决，加上环境修复专业性强、技术性高，由其对判决中涉及的生态损害赔偿金实施监管恐力不从心，宜由省级政府部门牵头设立环境公益诉讼专项基金，联合环保、财政、审计部门负责具体监管，资金来源包括政府的财政拨款、损害赔偿金及公众的捐款等，用于支持环境公益诉讼中的调查取证、评估鉴定费用及案件受理费等各项支出，并采取定期审计、定期报告和定期披露相结合的方式，公开资金的来源和支出情况、使用范围、管理规程、监督方式等，从而增强基金管理和运作的透明度。全省自上而下运行，便于统一操作和监管。

（四）倡导政府治理模式，厘清检察权和行政权的行使边界

建立公益诉讼制度是对危害公共利益的行为予以司法救济的最终手段，其目的在于弥补公共利益受损而主体缺位的尴尬境地，不能因此代替行政管理职能。环境公益诉讼制度的确立并未动摇行政权在环境治理中的主导地位，作为现代社会的典型性公共问题，环境问题具有系统性、复杂性、不确定性等特点，对环境问题的治理，主要依赖于行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力，而不是立法权和司法权。

让行政权走到台前，让司法权退居幕后，是目前最为妥善的问题解决路径。在环境治理方面，行政权相较于司法权有着天然的优势：一是环境问题对专业技术要求较高，行政机关在人员、知识和经验储备上优势突出；二是行政权的效果更直接，范围更广，而司法权囿于诉讼程序的封闭性，在利益的表达和分享上相对狭隘，效果往往仅体现于个案之中。公益诉讼诉前程序的设置，正是司法谦抑性的体现，有力保障了行政权的运行空间和维度，让诉前程序作为撬动各方积极履职的杠杆，进而以点带面推进社会综合治理,达到“诉讼无声、扭动乾坤”的效果。因此，检察机关应做到“去中心化”，牢牢把握公益诉讼有所为有所不为的工作底线，不越权、不逾位，既敢于监督、又善于监督，精准把脉，对症下药，即准确运用监督手段化解矛盾、服务大局，而不是为了诉讼而诉讼。

公益保护是一个系统工程，牵涉经济、政治、社会、文化、环境等方方面面，需要各类国家治理主体和社会主体共同参与，而不是检察机关一家包打天下。我们要坚持监督和支持并重的工作原则，积极发挥检察权、审判权和行政权在法治国家建设进程中的合力作用，通过公益诉讼，使检察机关、审判机关、行政机关这三类重要的国家治理主体有机联系在一起，形成保护国家利益和社会公共利益的强大合力。