检察机关提起环境行政公益诉讼研究

刘 娜

（621000 西南科技大学 四川 绵阳）

一、环境行政公益诉讼概述

环境行政公益诉讼在我国的司法实践远早于立法确认。早在相关规定出台之前，就有司法尝试，如 2000 年“300 市民状告青岛规划局行政许可案”、2001年 “施建辉、顾大松诉南京市规划局违法行政案”等。根据《试点工作实施办法》第 28 条与《行政诉讼法》第 25 条第 3 款的规定，我国环境行政公益诉讼可以界定为“检察机关在履职中发现行政机关违法行使职权或怠于行使职权，导致环境公共利益受到侵害的，经过前置程序，行政机关仍拒不改正其行政行为的，为维护环境公共利益，而向法院提起的诉讼，由法院依法处理违法的司法活动”。

二、检察机关提起环境行政公益诉讼制度存在问题

（一）检察机关与行政机关、审判机关存冲突

1.环境公共利益的不确定性

由于公共利益具有不确定性，又没有具体的法律标准，这就使得检察机关在提起诉讼过程中在公益认定方面陷入冏境，在公共利益问题上检察机关与审判机关存在不同争议，也会由于适用标准不同而过分干预行政机关，影响行政机关的正常工作，恶化了与行政机关之间的关系。

2.检察机关与行政机关存矛盾

其一，监督效果难以保证。检察机关调查相关事实，需要行政机关及其他有关单位及行政相对人的配合，行政机关往往担忧会进一步追究其主责任而不予配合；其二，监督目的难实现。提起环境行政公益诉讼的最终目的不在于苛以行政机关重责，而在于使得地方的经济发展和生态环境保护相协调。

（二）制度设计不完善

1.线索来源过单一

根据《行政诉讼法》和《试点工作实施办法》规定，“履行职责”是检察机关案件线索发现的唯一方式，并且《试点工作实施办法》对“履行职责”仅界定为履行批准或者决定逮捕等专属于检察机关的日常工作职责。

2.举证责任待明确

对于检察机关的举证责任学界一直存在争议，主要有：一是可以采取民事诉讼的“谁主张，谁举证”的原则；二是适用行政诉讼法的举证原则，即由行政机关对其行为的合法性承担举证责任；三是检察机关承担初步举证责任，行政机关对其行为的合法性承担举证责任；四是不能因为检察机关具有优势而减轻行政机关的责任，相反因为检察机关具有更强的抗辩能力而应该加重被告的举证责任。

三、检察机关提起环境行政公益诉讼制度之完善路径

（一）构筑和谐司法环境

1.限制诉权

其一，规范程序，区分利益类型。根据《试点工作实施办法》及《行政诉讼法》的规定，检察机关提起诉讼的条件有二：“一是没有直接利害关系主体，二是没有也无法提起”。

其二，限制诉讼范围，严重侵害环境公共利益时方能提起诉讼。应予以明确侵害到何种程度方能启动司法救济程序。本文认为应明确规定达到“造成严重影响国家可持续发展和人类生存或严重危害公民生命和财产安全等严重后果或者较大影响”时，检察机关才应提起行政公益诉讼。

2.监督与合作并行

应突出诉前程序价值。从试点工作反映的情况来看，试点中的环境行政公益诉讼案件绝大部分是通过诉前程序办理的，进入起诉和审理程序的案件并不多，诉前程序符合行政诉讼的“成熟原则”和“穷尽救济原则”，可以避免行政机关被列为被告，从而激活其自我纠错的积极性，发挥其在环境治理职能范围内的专长，更有效地恢复被侵害的环境公共利益。

（二）完善相关法律规定

1.明确举证责任

首先，应该明确检察机关的举证责任。检察机关并不是行政相对人，不能掌握行政机关行使职权过程中全部违法行为，况且举证责任规则法定，环境行政公益诉讼从根本上来说应属于行政诉讼，举证规则应和一般行政诉讼确定的“举证责任倒置”一致。但这并不代表原告没有任何举证责任，在环境行政公益诉讼这一特殊的行政诉讼之中，实质上行原告之权的检察机关，为更好地证明行政机关违法，有义务积极地进行举证。

其次，应该确定证据证明标准。环境行政公益诉讼具有特殊性，其无一不影响巨大，无一不关乎政府形象，因而必定要保持审慎的态度，对案件证据的证明力应该适当提高要求，本文认为应该达到“高度盖然性”标准。事实上这一标准也可以有利发挥检察机关的自身优势，检察机关所具有的专门的调查取证权力正好有了用武之地。

2.充分发挥行政附带民事公益诉讼制度的功能

协调新旧制度，充分发挥行政附带民事诉讼的功能，通过一次诉讼既达到以环境行政公益诉讼监督行政机关纠正违法行为或积极作为的效果，又能以环境民事公益诉讼科以案件中行政相对人“损害赔偿”的责任，能及时且充分地救济环境公益，同时也直接回应了案件中包含的两个独立的法律关系，能够避免由于救济不充分而再次提起民事公益诉讼，节约了司法资源。