水源保护区水资源保护冲突与利益平衡

潘望军

中国农业大学人文与发展学院，北京 100089

一、水资源保护冲突表现

(一)禁养限种政策所导致的矛盾

密云水库划定了一级保护区和二级保护区，按照相关规定，在一级保护区范围内禁止或限制种植养殖等农业生产活动；“水十条”明确提出各地要科学划定畜禽养殖禁养区，依法关闭或搬迁养殖区内的畜禽养殖场和养殖专业户。在种植业方面，当地居民在水库保护区的保水政策实施之前拥有大片肥沃的“押宝地”，这些“押宝地”位于水库淹没区范围内，随着水库水位的下降而露出地表的土地，但是也会随着水位的上涨而被淹没。水位的上涨和下降给底部土地带来了大量的养分，这些土地土壤肥沃，产量高，而且面积大，人均分到的“押宝地”数量较大，给农民带来了很高的农业收入。但“押宝地”因为不符合国家相关规定不得不退出，当地居民又丧失了种植业方面的主要生活来源。养殖业退出，种植业限制的保水政策是造成人水矛盾的重要原因之一。类似法律规定和政策规定造成的诸多问题也在其他水库保护区凸显。政策施行目的是保护环境，保护水体质量，其目的与国家环境目标一致，也符合环境保护法制定的本意。严格的水资源保护法律规定和政策，与水库周边地区居民之间所产生的矛盾正是当前面临的典型问题之一，即国家的环境保护目标与环境保护执行地区的居民利益之间产生的分歧。

(二)水权次序论体现的矛盾

依照我国相关法律的规定水资源所有权归国家所有，但是基于人民主权原则，人民对水资源享有用益物权。但当所有人都对水享有用益物权，而水资源总量相对固定的前提下，如何界定水资源用益物权的优先次序，便成为化解水资源争夺纠纷的重要手段。在水资源日趋严重，水体质量下降之后，水权的优先次序问题便愈发重要。我国法律目前并未就水权的优先次序问题予以明确规定，但有关水权许可的规定却体现了水权次序论。水权次序论的相关规则，即水行政部门依据申请人的申请，审核后再行政许可，被许可人可依据行政许可授予时间的先后确立水权的先后次序。密云水库周边基于“在先占用规则”确立水权已经无法实现的前提下，只能通过河岸权的权利属性加以解决，但现实情况是，水库相邻土地已经转化为国有土地，农用地距水面有一段较小间隔，那么通过河岸权的权利属性也无法解决农民取水问题。因而，农民用水与水库保水之间便存在矛盾之处。

二、利益平衡方式的构建

(一)加大在政策倾斜，提高补贴标准

水库环境保护区当地居民在环境保护方面做出了巨大的牺牲，将自己的耕地退耕还林，但目前国家或地方有关退耕还林的补贴标准过低。环境保护导致水库周边地区收入锐减，政府补贴满足不了农民生活需求。收入来源渠道日益狭窄，农民生计问题愈发明显，使得农民对水资源保护态度消极，对由于水资源保护带来的无地可耕，无业可做产生不满情绪。因此，在水资源保护中应当加大政策倾斜力度，提高各类补贴的标准。在环境保护领域，应当充分考虑政策倾斜对环境保护带来的不利后果，将政策倾斜与环境保护相连接。由于农业的外部性，以及农业基础设施的公共物品属性，农业公共环境产品理应由政府支出。在政府支持的农业基础设施建设中，政府也应当重视农业环保设施的建设，大力推广无污染生态农药，生态肥料的使用。

(二)发挥市场机制的作用

在水库保护区的环境保护工作中不能仅依靠政府的单方行为，市场机制的作用也应该得到高效运用，特别是在生态补偿方面的有利条件。运用市场手段最显著的特征是它具有低成本高效率的特点和技术等扩散的持续激励。生态补偿机制用计划、立法、市场等手段来解决下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿。充分发挥市场机制的协调作用是平衡多方利益的有效方式，但在环境保护领域大力引入市场化的运作方式，提高市场效益，消除市场主体的诸多顾虑是关键因素。在政府政策稳定、支持力度大的情况下，只有让企业看到真实效益的存在，才会消除企业顾虑，有真实效益的产生，市场机制的功能才能得以扩大。

三、小结

水库保护区人水矛盾突出，既要解决保护区周边居民的生计问题，也要达成国家环境保护的政策目标。那么，保护区三方的主体作用就应当得到充分利用，周边居民应当努力发展自身，利用有利的政策扶持措施，打开发展思路；政府在其中应当承担起政策制定者和组织者职能，给予水库保护区周边群众相应的政策优惠，搭建市场引入平台，引导企业进入市场；企业也应当承担起自身的社会职能，不能仅以盈利为目的，充分发挥其作为市场主体的优势作用。