行政法的视角下共享单车地方立法问题浅谈

颜 龙

（410004 湖南女子学院马克思主义学院 湖南 长沙）

一、共享单车现象的理论溯源

共享单车的出现，极大的方便了人们出行，解决交通最后一公里的问题。作为“互联网+交通运输”的新型发展模式之首创，“共享单车与传统出租车和专车、顺风车等领域都存在着较大的差别，其作为城市运输慢行系统的重要补充，提升了公众对于共享经济的切实感知，缓解了城市道路运输的压力。”[1]政府应当如何理性对待这一新生事务，行政立法与行政管理当作何应对？著名经济学家保罗·萨姆尔森于1954年在《公共支出的纯理论》一书中提出公共产品，它是指“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”。提供公共产品似乎政府的天职，但随着社会的不断发展与分工，某些服务型公共产品己经不属于政府提供，我们可称之为准公共产品，它的提供可以由政府委托给私人或纯民营化运营，政府只需提供相应的制度保障。共享单车在性质上可谓准公共产品，可以预见将有更多共享产品问世，也将给城市管理带来更大的行政管理难题，行政机关的管理必须秉持“法无明文规定不可为”，可见必须首先解决在实际运营中共享单车带来的行政法律问题。

二、地方政府对待共享单车管理放任的原因

现在共享单车似乎成为了城市文明的疮疤，乱停、被破坏等现象都暴露出人性丑陋的一面。对此社会公众、共享单车运营商都必须负责任，但是政府公共管理部门也负有不可推卸的责任。这种状况的成因有：

（1）政府对共享单车的商品属性定位不当。提供共享单车租赁服务的企业主要是私商私企（可能有的存在国有股份），政府通常没有意识到共享单车其实是一种准公共物品。共享单车这类由私人厂商所提供的准公共物品，本应由公共管理部门管理然而它们却放权弃责。

（2）地方政府出于地方管理方便或政绩考虑。共享单车确实能为城市带来如低碳环保、解决交通拥堵甚至解决就业问题，所以很多城市政府对其采取“放水养鱼”态度。[2]基于地方管理方便或政绩考虑，市政管理往往对其种种乱象睁只眼闭只眼，没有出台相关的地方性法规或政府规章。有的地方可能出台一些层级不高的其他规范性文件胡乱应对。

三、最高交通行政主管部门对共享单车的态度

2017年，交通运输部等十部门联合出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（下称“《意见》”）。《意见》是首个全国性的专门针对互联网租赁自行车（下称“共享单车”）行业的部门规章。《意见》规定政府机关在推行共享单车管理方面应当发挥下述职能作用：①坚持优先发展公共交通。推进公共租赁自行车与共享单车融合发展，不鼓励发展互联网租赁电动自行车；②引导企业合理有序投放车辆；③完善自行车交通网络。合理布局慢行交通网络和自行车停车设施、推进自行车道建设、完善道路标志标线；④推进自行车停车点位设置和建设。对不宜停放区域和路段，可制定负面清单实行禁停管理。⑤加强互联网租赁自行车标准化建设。⑥加强信用管理。我国最高交通行政主管部门倾向于支持和鼓励共享单车，明确地方政府是共享单车管理的责任主体。那么，地方政府在对待共享单车问题上应当如何履行主体责任呢？

四、对于共享单车的行政管理出台地方立法势在必行

从立法层级上，我国部门规章体现出国家对于共享单车的管理态度。由此也可以说明行政法在努力地作为。实际上，在运作过程中，地方政府对于共享单车这一新生事物的管理，只有极少数地方政府如福州市、镇江市等出台规范共享单车管理的意见。地方政府过少的参与共享单车管理，究其原因，笔者前面已经讲过，政府作为行政主体，法无明文规定即禁止。由于最高交通部门立法的过于原则性，导致政府在行政管理过程中，对于共享单车的管理，还是处于难以明确的尴尬境地。特别是较低层级的政府更加是难以有所作为。因此，地方行政立法实在是必行，笔者认为通常要在参照《意见》的前提进行以下方面的规范：企业入市、共享单车规定停靠站、投入数量、押金规定、税务管理、交通使用线路、企业与共享使用人的信用管理。对于企业如市，笔者赞同周俊生《政府对共享单车要支持也要规范引导》提出的观点：“政府可以对停车场地实行竞标，哪家企业出价高、向消费者收费低，哪家企业在管理上有更好的措施，就将场地交给哪家企业。通过竞争，能够推动企业更好地满足政府和消费者的要求。”由于城市公共用地紧张，运营商占用公共资源，应当要交纳相应的规费，其共享的公益性质只不过是企业的生存及发展定位更显性为人们共享特性。事实上，任何企业要想生存与发展，其产品与服务都应当是有利于民，也就是说，都应当是有公益的性质。而对于共享单车的使用者可以参照汽车交通管理，由于其公益性和共享性，可以类似于汽车交通管理，“对共享单车的毁坏、私自占有、违规停放等，单车公司可以联合当地交警部门加大处罚力度。”[3]在经济全球化的今天，与社会分工细化的当今现代经济业态下，企业的产品与服务如果不准备利他与公益性质，也就不具备合法合规性。共享单车因其突出的明显的公益性与首创共享性，地方立法势在必行。