检察建议工作的完善路径分析

刘 珊

天津市武清区人民检察院，天津 301700

2019年2月26日，最高人民检察院公布施行《人民检察院检察建议工作规定》，新的规定突出了检察建议维护公共利益的使命担当，明确了适用范围和类型。同时，强调通过自身建设、内部监管和外力加持，重塑检察建议的“刚性”。

一、检察建议工作机制运行现状

(一)适用范围广泛

区别于《纠正违法通知书》制发对象仅为侦查机关和审判机关，检察建议制发对象除公安机关和法院外还包括党委政府机关，例如环保、卫计等部门以及企业。所辖领域既包括诉讼监督、侦查活动监督以及传统的职务犯罪预防，也包括消防安全、民生保障、服务非公等社会治理层面，涉及到劳动、医疗、金融、环保等专业。

(二)属于柔性监督

虽然依托于检察权，但检察建议属于“柔性监督”，因其以“建议”的方式提出，在一定程度上给了制发对象可接受可拒绝的选择余地。就诉讼监督而言，2018年3月最高人民检察院工作报告中提及“提出再审检察建议2.4万件，人民法院已采纳1.万件”，即采纳率约为66.7%，而司法实践中，社会治理类检察建议回复率、采纳率也并不高。

二、检察建议工作机制运行中存在的问题

(一)文书质量参差不齐

检察建议本就不仅仅涉及法学领域，还涉及财务、金融、税务、环保等各专业领域，具有其行业自身特点。检察人员因欠缺相关知识或缺乏前期调研，难以提出具备针对性、可操作性的检察建议，仅能提出“加强重视”、“加强管理”等十分笼统的建议，建议内容缺乏具体性和可操行。此外，实践中针对个案向案发单位制发检察建议的多；针对类案、行业领域共同性问题进行提炼概括且促进整个行业规范的高质量建议少。归纳总结的显性问题多，隐患性、苗头性问题少。

(二)社会效益欠缺

社会公众对检察建议的了解有限，部分人仅知道检察建议由检察机关制发，至于检察建议的制发对象及作用则知之甚少。究其原因，出于检察建议的宣传可能影响地区内各部门协作配合关系的顾虑，该工作总体宣传较少，在一定程度上造成社会公众对检察建议的认知度较低。

(三)与统一软件的衔接尚不完善

检察建议应由法律政策研究部门统一负责文稿审核工作，但现行的统一业务应用软件中并未设置研究室审核环节，检察建议由承办人自行填写，系统自动生成，并随案归档，不利用研究室掌握全院性检察建议工作情况。

三、完善检察建议工作的对策

(一)提高检察建议文书质量

参与社会治安综合治理类检察建议因涉及范围广泛，制发者虽然能发现问题，但想要在建议中提出科学合理的整改措施则是一项挑战，如提出不当建议、文书中出现外行话，不仅不能发挥监督治理作用，甚至损害检察机关形象。这要求检察机关制发检察建议前应当深入调研，开展社会调查、召开听证会搜集线索、实地了解情况，做到有的放矢。通过走访咨询业内专家、组织“检企对话”、召开联席会议等形式，建立专家咨询委员会机制，聚集多方智慧，听取专业意见，提高建议质量。定期梳理已发建议，立足社会治理层面加强类案、类问题的分析，挖掘深层次原因，结合检察建议制发过程以及最终效果不断总结反思。此外，还要进一步规范文书用语，检察建议的用语应当准确、通俗易懂，避免晦涩歧义。同时，也应制定相应的考评机制，加强外部约束，不断提高检察建议文书制作水平。

(二)健全检察建议配套工作机制

建立起与检察建议相匹配的线索发现机制、质量考评机制、线索移交固定通道、后续回访跟踪机制等。定期开展检察建议文书质量考评，从文书内容、格式、被建议单位回复情况、后续有无回访跟踪、建议制发后的整改成效制定考核机制，目的是增强检察建议科学性、合理性和可操作性。开通线索移交通道和提请有关部门依法追责通道，借力人大、监察委、或上级部门，针对权属人大、监察委等部门管辖的线索以固定方式移交，将制发的检察建议同时抄送制发单位的主管部门或上级部门，积极争取有力支持。回访跟踪，了解建议制发后续效果，结合月度、季度案管通报工作，核查同地区、同部门、同行业有无因同一管理漏洞致使其他案件发生。建立检察建议年度报告机制，发挥检察建议长效治理作用。

(三)探索检察建议适度公开机制

根据问题是否具有典型性、涉案事由是否具有隐秘性、损害结果、影响范围、监督服务成效等因素，可考虑适度、有限公开检察建议及被建议单位的回复。发挥群众力量将检察建议的制发程序、治理改善成效外化，传递法治思维，树立正面导向，为基层治理法治化提供案例。探索以公开宣告的方式将检察建议送达被建议单位，实行建议方、被建议方和第三方充分参与，以及公开宣告的场所化、仪式化、公开化。此外，可以运用网络、新闻媒体等平台对发现问题、建议内容以及整改情况进行公开，扩大检察建议的社会影响，使得检察建议效用发挥极致，达到预防犯罪、规范社会秩序的目的，充实检察建议的外部性，扩展检察建议的公众影响力，彰显检察机关法律监督、社会服务职能。