国外公益慈善监管发展趋势及对我国的启示

赵文聘 陈保中

摘  要： 近年来，我国公益慈善偏差行为不断，引起社会公众担忧。国外公益慈善监管发展出现了一些新趋势，各国正在逐步构建面向公益慈善行为的专业监管机制、多维监管合力机制和网上网下融合监管机制。英美日德等国公益慈善监管体制和实践创新为我国提供了有益的经验和启示。我国必须加强公益慈善监管，进一步着力构建专业监管、行业监管、平台监管和自律监督、社会监督共同构成的网上网下多维公益慈善监管体制，并使之形成一个有机的整体，实现对公益慈善行为立体式、动态化监督，促进公益慈善事业规范发展，形成健康公益慈善文化。

关键词： 行为监管;多维度监督;公益慈善;创新近年来，我国公益慈善创新过程中出现了一些偏差，损害了公益慈善机构和项目公信力，更影响了社会公益慈善事业持续健康发展，公益慈善监管能力亟待提升。

一、当前我国公益慈善创新中的监管难题

当前，我国公益慈善通过“互联网+公益慈善+商业模式”的融合式创新，使得公益慈善以技术工具、枢纽型组织等方式与商业、政府、公众密切联系在一起。这种创新形成了对传统公益慈善模式的巨大改变，营造了新的公益慈善场景，改变了公众参与公益慈善的方式，也出现了监管难题。

第一，公益慈善创新中“多部门”监管难题。如互联网公益慈善相关业务关联多个部门，不仅需要民政部对慈善组织、慈善项目和慈善行为的监管，还需要电信监管机构、工信部以及工商总局、商务部等市场监管机构展开密切合作，但互联网公益慈善项目运营主体不仅是慈善组织，一些商业公司也在运营公益慈善项目，这些公司注册在工商局，但业务主要通过互联网开展，需要电信、网络监管部门进行行业管理，这样的“多部门”监管，导致监管出现交叉区域，可能形成“三不管”地带。正如近期出现的“小风雅事件”难以纳入现有的监管体系，公益慈善规范化运行难度增大。

第二，公益慈善创新中“多元对象”监管难题。互联网公益慈善、商业公益慈善、个人捐赠等各种形式的创新，使得公益慈善的参与主体日渐多元，一些主体纷纷打着公益慈善旗号，真假难辨。例如“YBI金融互助平台”称其倡导“众筹+公益”的模式，助力青年实现创业梦想;MMM金融互助平台打着“普通人的社区，互相之间无私帮助”的旗号。这些项目真假难辨，直到“YBI金融互助平台”被英国王子基金会宣称为山寨机构、MMM金融互助平台被中国银监会在《以“金融互助”名义投资获取高额收益风险预警提示》中警示，假网络公益慈善面目才被识破。更为严重的是，一些犯罪分子利用监管体制漏洞，将公益慈善演化成骗局，造成严重的社会危害。

第三，公益慈善创新中“过程行为”监管难题。一些公益慈善机构运行和项目实施过程中，完全背离公益慈善目标，公益慈善创新中监管不能再局限在结果方面。例如，2018年5月4日，民政部对2017年以来民政部处理的5家社会团体分支机构管理违规案例进行了通報，其中“国史学会”为营利跨界做“军民融合”，“萧军研究会”跨界做工艺美术、京剧等，完全背离公益慈善目标。

这些难题已经成为困扰我国公益慈善进一步发展的瓶颈问题，亟待解决。国际社会也在探索通过各种监管制度和措施，以约束公益慈善行为服务公共利益目标，形成了一些对于我国公益慈善监管实践具有借鉴意义的机制和做法。

二、国外公益慈善监管的典型机制

公益慈善服务于公共利益，是公益慈善监管的出发点和最终目标。罗伯特·佩滕（Robert Payton）将公共利益目标表述为“for the public good”，即为公众谋福利，英国《慈善法》也将公共利益表述为“the public benefit”，但“到底对多大数量或者其他标准将满足公益性因而具有慈善地位则是不确定的”[1]。围绕公益慈善服务公共利益的命题，国际社会形成了几种典型监管机制。

1.专业监管与司法等监管并重机制

英国1601年《慈善用途法》详细列举了英国社会日常可见的例如救济照料老年人、兴办义学、教育孤儿等若干种公益慈善行为，但并没有措辞严谨的对公益慈善目的（标准）进行界定的法律条款，当时也没有专门的公益慈善监督程序和机构设置，公益慈善机构的行为通常被假定为具有公益慈善目标。一种行为是否能被界定为公益慈善行为，需要负责监督的慈善专员依靠法律精神、习惯、经验进行判断，而法官的判断则更具权威性。随着公益慈善事务增多，以及《慈善信托法案》（1853、1855、1860）和《慈善专员管辖法》（1862）的出台，专门监督公益慈善的慈善委员会诞生，公益慈善目的相关规定也日益明确，英国公益慈善监督逐渐呈现出慈善委员会专业监管和司法监管并重的格局，之后1960、1992、2006、2011年修订的《慈善法》更加强化了这种监管体系。

（1）专业监管

英国慈善委员会是专门的公益慈善监管机构，对民间公益慈善行为进行监督，其职能主要二。第一，准入监督和处理。英国慈善委员会相当于一个注册登记机构，负责按照统一标准审核一个组织是否为公益慈善组织，这与我国慈善法规定的慈善组织设立、认定的程序是相同的。无论是自愿申请还是强制申请，英国慈善委员会都会对申请注册的组织从其背景信息、活动或计划等方面，监督组织目标是否符合公共利益，对组织的管理者或托管人的素质和能力进行全面审核，通过审核犯罪记录、责任能力等，确定其是否能够担任管理者或托管人。英国慈善委员会最终根据监督结果对申请注册的组织做出准予注册和不准予注册的决定。第二，日常监督和处理。慈善委员会更主要的工作是对完成注册的公益慈善组织的日常活动进行监督。根据英国《慈善法》，公益慈善组织章程改变、公益慈善数据库信息变动、公益慈善活动变动、财务状况年度报表等，均需向慈善委员会及时提交报告，慈善委员会通过监督公益慈善组织的相关报告和信息，追踪公益慈善组织的日常活动，分析公益慈善组织实际运营情况，确保公益慈善组织遵守相关法律法规，并实现公益慈善目标。单纯依赖公益慈善组织主动提交报告和信息，并不能全面及时反映公益慈善组织运营情况，英国《慈善法》为此规定了两种情况的日常监督手段：一是较大的公益慈善组织必须接受法律认可的审计机构的专业审计或者独立财务检查员的检查，而一旦发现问题，审计机构或财务检查员要向慈善委员会出具正式报告;二是慈善委员会在其认为必要的时候，可以启动审计或财务检查程序，以监督公益慈善组织及其活动状况。当慈善委员会发现公益慈善组织有重大违法行为或风险，已经危及公益慈善目标实现时，慈善委员会可以依法启动调查程序，对公益慈善组织进行正式严格的调查监督。慈善委员会根据调查结果，可以依法采取限制组织活动、查封财产甚至取缔该组织等措施。

（2）司法及议会监管

英国法院也承担着公益慈善行为监督的职能，实际上在慈善委员会设立之前，是由英国法院及议会主要承担着监督职能，英国法院的相关判例深刻影响着英国公益慈善监督实践和法治进程。司法监管主要体现在三个方面。第一，法院对公益慈善目的的归纳和梳理，以及据此形成监督判例。例如在1891年“帕姆萨尔上诉案”中，法院将公益慈善目的归纳为四种，进而对案件作出裁决。这一判例深刻影响了日后英国公益慈善领域的规范，法官监督公益慈善也具有了判例依据。这种对公益慈善目的的集中梳理，体现在了2006 年英国《慈善法》中，该法集成了英国400多年慈善实践所总结的13种慈善目的，包括原有成文法慈善目的与公认、类推、符合慈善精神等习惯认定的慈善目的。第二，“近似原则”适用时的监督。在公益信托财产适用“近似原则”进行目的变更时，法院和慈善委员会共同行使监督权力，如果对慈善法院或慈善委员会决定不服，相关主体可以向英国高等法院进行申诉，法院的生效判决具有权威性，慈善委员会必须遵守。如在著名的Dingle Vs Turner（1972）案中，初审法院和上诉法院两审均对信托是否为双方争议的慈善信托进行了认定，最终由上议院认定了信托性质。第三，首席检察官的监督职责。首席检察官作为司法系统的重要组成部分，也承担着公益慈善监管者的职责，保护和监督公益慈善信托的实施，确保最初设定的公益慈善目的实现。首席检察官可以依法提起诉讼。[2]

2.主管部门与第三方合力监督机制

在长期探索过程中，美日等国逐步形成政府与社会合力监管的机制。美国联邦税务局根据《国内税收条例》501（C）（3）条款对公益慈善机构和私立基金会进行免税资格监督。依据该条款，美国联邦税务局从组织机构相关文件、治理结构等方面，审查组织机构是否符合税法要求，以及组织机构的运营活动是否符合公益慈善目的，进而监督公益慈善组织和私立基金会的公益性，通过审核的组织机构可以免除联邦所得税。而联邦地区法院等负责接受相关组织的投诉，法院判决作为监督的最终结果，联邦税务局应当严格遵守。美国联邦税务局还会对公益慈善组织开展综合性监督，监督公益慈善组织的经营行为。档案数据、公开信息、新闻报道、举报、日常检查和审计，都是美国联邦税务局追踪监督的途径。州政府对辖区内公益慈善组织的监督，一般由首席检察官或者相应司法部门负责，公益慈善组织按照州法律履行登记、公益慈善信息公开、年度报告和接受审计等义务，首席检察官发现违规便会行使法律赋予的监督权力。通过制度和实践推动，美国的官方监管与民间第三方监督发挥合力形成了“DADS機制”，其中第一个D是Disclosure，即信息披露，指公益慈善机构向税务等管理部门披露年度财务、项目、资金等方面的信息，A是Analysis，即信息分析，指由民间评级机构对公益慈善组织披露的信息进行分析和评价，并以更通俗的语言公开分析和评价报告，第二个D是Dissemination，即信息发布，由管理部门向公众发布公益慈善组织年报信息、提供公开查询服务，公益慈善组织接受质询，S是Sanction，即惩罚，指公益慈善组织不履行任何一个阶段的法定义务都将受到处罚。[3]

日本公益慈善的监管近些年发生了较为明显的变化，也逐渐形成了主管部门与第三方监督合力机制。2006年，日本出台公益法人制度改革关联三法案，即《关于一般社团法人和一般财团法人之法律》《关于公益社团法人和公益财团法人的认定等法律》和《〈关于一般社团法人和一般财团法人之法律〉以及〈关于公益社团法人和公益财团法人的认定等法律〉的实施所需配套法律之整备等的法律》[4]。之前旧公益法人制度中，公益认定由主管部门或国税厅负责，而新制度采取准则主义，公益法人向首相或都道府县知事提交认定申请，受理部门进行形式审查，而公益认定则被授权给由民间专家组成的第三方合议制机构，由第三方合议制机构进行实质审查。根据法律授权，第三方合议制机构有权直接向公益法人征调报告或实施现场检查。[5]

3.政府支持下的自我管理机制

在德国，成立基金会等公益慈善组织的条件相对比较宽松。按照德国民法典，具有民事法律能力的公益慈善组织，尤其是基金会，需要具备较高的条件才能够享受税收优惠，而能否按照税法享受优惠，则由州的税务部门通过监督公益慈善组织及其行为作出决定。德国缺乏类似英国慈善委员会的公益慈善专门监管机构，税务部门的权力也没有扩大到像美国那样拥有较为全面的监管权限，德国的公益慈善组织的监管主要由创立于19世纪末的私营机构社会福利问题中央研究所（DZI）来进行。这与德国其他领域的监管体系具有一致性，德国在商业领域也坚持由第三方测评机构对商业机构的商品进行检测，以更好、更全面地向消费者传达商品信息。经过长期发展，德国的第三方商品机构如商品检测基金会等，形成了广泛的又极具专业性的监督标准体系，能够向公众提供严谨的监督报告。

由于第三方评估监督在德国享有较高的信誉，其检测行为在司法实践中也备受认可。近年来，德国进一步强化了第三方测评在公益慈善领域的应用，进一步强化了公益慈善的自我管理。德国公益慈善组织众多，仅基金会就多达28000余家，DZI等第三方公益评测机构更加谨慎和严格，因而加大了“捐助徽章”的申请难度和回收力度。另外，德国一些公益慈善类组织联合会也会通过严格的自我管理机制加强自我规范和自我约束，如德国基金会联合会有4200多家基金会成员，联合会组织了3000多家相关的咨询公司、律师事务所、管理公司等，专门服务于基金会，形成了完善的产业链和公益慈善生态[6]，不断推动公益慈善组织自我管理、自我规范。

三、国外公益慈善监管的发展趋势

上述国家公益慈善监督方面的制度设计和发展趋势并不完全相同，不过，近些年各国也出现了一些一致性趋势，这对我国公益慈善监管机制的完善和监管实践创新具有重要借鉴意义。

1.面向公益慈善行为的专业监管机制

对于公益慈善组织来说，并非具备了公益慈善组织架构便具有公信力，即便是一些已经获取公信力的公益慈善组织，也并不是所有项目都是可信的。英国公益慈善界曾经爆出诸多丑闻，如The Cup Trust慈善组织被揭露两年时间里筹集了1亿7650万英镑的个人捐款，但仅有5.5万英镑用于公益事业，而Comic Relief公益慈善组织更是匪夷所思地将公益善款投资武器、酒精和烟草项目，2014年乐施会（OXFAM）前部门负责人还因骗取善款6.5万英镑而锒铛入狱，同年Greenpeace International组织则在外汇市场的投机买卖中损失300万英镑善款。[7]针对这样的公益慈善界丑闻，近些年各国开始加强公益慈善行为监管，各国逐渐开始在立法和相关规范性文件中对公益慈善行为进行更加清晰的界定，公益慈善行为也不再限于公益慈善组织的行为，相关的监管对象也从公益慈善组织行为扩展为社会上所有的公益慈善行为。各国纷纷放宽了慈善组织的界定，例如英国公益慈善监管中，不仅有登记的慈善组织，还有免登记慈善组织、豁免慈善组织[8]，而对于慈善信托监管更是直接指向受托人的所有相关行为。英国、德国分别在其慈善法律、税法中规定了公益慈善行为的清单，对公益慈善行为进行法律界定。英国慈善委员会、美国慈善导航网、德国社会福利问题中央研究所都开发出一套对公益慈善行为进行检测的模式，建立了庞大的公益慈善行为数据库和丰富的检测资料获得路径，形成了较为完善的公益慈善行为检测标准体系，推动了社会公益慈善共识、公益慈善价值的形成，对公益慈善行为进行监督也日渐深入人心，进而有助于全社会形成健康、规范的公益慈善文化。

公益慈善行为监管需要新的监管模式。传统监管主要针对慈善组织进行监管，侧重组织成立、组织运营规范性等方面。行为监管、功能监管都是金融监管领域提出的新模式。Michael Taylor则提出“双峰”监管，即由两个平行机构负责金融监管，一个拥有审慎监管职能，一个负有行为监管职责[9]。一些国家纷纷强化行为监管为导向的金融监管改革。M. Melecky和A. M. Podpiera研究了十年中近百个国家审慎和行为监管的制度结构，指出经济发展水平较高的国家更倾向于整合金融部门的监管结构，成立独立的监管部门。功能监管被认为可以提高监管能力，比如专业水平、工作平台、网络数据库和机构行为风险管理能力等。[10]这种监管模式的严谨性也直接影响到公益慈善领域的监管。

尽管上述各国公益慈善监管均由不同机构、组织承担，但这些国家都在改变多重监管的格局，强化面向行为的专业监管，依托专门部门和专业力量开展公益慈善监管。上述各国公益慈善相关制度中也都设立了相关的专业监管机构或组织。例如，英国慈善委员会、美国各州慈善官及全国州级政府慈善监管官员协会（National Association of State Charity Officials， NASCO）等、日本相关主管部门、德国公益慈善类组织联合会等，都被赋予了更多公益慈善监管职权。

2.从单一监管到构建多维监管合力机制

法定部门或机构的监管能够在较大程度上纠正公益慈善运行过程中的偏差行为，解决信息不对称等问题，但受监管能力的限制，法定部门或机构也会出现监管失灵。英美等国在公益慈善发展之初，基本都是由相对单一的部门或机构对公益慈善进行监管，如英国的衡平法院，之后发展到慈善委员会与衡平法院共同行使监管权力。自上而下的公益慈善监督往往具有滞后性，一些公益慈善组织会有意在提供的报告中隐瞒一些事项，显然，单一部门或单纯的自上而下监管并不能及时发现公益慈善组织和活动中的问题，尤其是违法违约行为。因此，英美等国逐步构建包括第三方监督、行业监督、媒体监督、公众监督等在内的多维监督合力机制。

英国慈善委员会依据法律受理公众投诉举报和公众异议，也重视媒体监督的作用。例如，2018年1月，轰动一时的主席俱乐部慈善晚宴被《金融时报》女记者爆为“性骚扰”晚宴，而2月份英国著名的慈善组织乐施会被爆其员工用赈灾款召妓，而爆出该丑闻的是英国《泰晤士报》，可见媒体监督是非常重要和有效的。慈善委员会已经宣布对乐施会等卷入的性丑闻进行调查，而对慈善委员会的所有正式调查结果，公众都可以在慈善委员会的网站上很方便地查询到调查报告全文，公众监督作用得到重视。在上世纪90年代末到本世纪初的几年，美国公益慈善丑闻事件不断，公益慈善组织的公信力遇到极大挑战，公众对规范、健康的公益慈善期待越来越高，John P. Dugan和Marion Dugan等热心公益人士为此创建了慈善导航网（Charity Navigator）等民办慈善评价机构。这些公益慈善评价机构通过获取公益慈善组织财务状况、透明度、项目收益等方面资料，建立体系化的评价指标体系，对公益慈善组织进行评级和排序。比较典型的是慈善导航网，该平台根据评价结果，给予公益慈善组织从低到高1-4星的评级。尽管法律规定公益慈善组织应当接受第三方评估和监督，但多数公益慈善组织不愿意向这些评级机构提供资料，第三方公益慈善评估开始时推行得并不顺利。但随着政府信息公開、网络信息技术日渐发达，这些评级机构能够获取的评估资料越来越充分，其评价的客观性、科学性越来越高，很多公益慈善组织也意识到通过公益慈善评级能够促进公益慈善组织提升其财务、业务等方面的运行效率，第三方公益慈善监督因而越来越受欢迎。德国曾因缺乏强力的监管机构，一些公益慈善组织并未被强制要求进行信息披露，现实中也发生了一些公益慈善丑闻，从而倒逼公益慈善类组织联合会在公益慈善监管中日益发挥重要作用。多维监管合力机制的作用在公益慈善信托领域更为明显。公益信托的监管结构由监察人、外部监管和内部监管构成，合力机制相对来说更为完备。

3.从线下监管到网上网下融合监管机制

英美等国公益慈善事业发展历史相对较长，基于不同的国情和公益慈善发展特征形成了不同的公益慈善监督制度。英美等国的实践证明，对公益慈善进行监督是必要的，也是可行的，监督对公益慈善事业发展是具有积极推动意义的。当前，在新技术革命条件下，英美等国公益事业面临着新的挑战和机遇。网络公益基于网络技术，网络技术促成了离散化、多元化、多中心的新型社会结构[11]， 使社会群体形成和开展行动的速度及影响程度，都超出政府的控制能力和范围[12]。英美等国都在逐步从线下监管转变为积极构建网上网下融合监管的机制。

例如，英国在2001年就出现了Justgiving等网络募捐网站，尽管慈善委员会等监管机构依然承担对公益慈善组织进行监管的主要职责，但这些募捐网站往往涉及上千万的捐赠者，机构行为覆盖全球多个国家，监管难度较大。英国网络慈善募捐主要通过自律和社会监督方式进行监管，进而把更多的主体融合进公益慈善监管体制。例如募捐标准委员会和募捐协会通过制定标准、编写准则、协助处理公众投诉等方式开展工作，实现监督网络慈善募捐的目的。美国红十字会早在1999年就开展网络募捐。美国相关监管措施主要体现在各州的立法和政策中，如宾夕法尼亚州要求网络募捐登记，而全国州级政府慈善监管官员协会（NASCO）则要求募捐平台要保障使用者权益，进而要履行相关的义务，并通过了“查尔斯顿原则”（Charleston Principles）的指导性文件[13]，逐步形成了一个州慈善官员、州法院、网络募捐平台、平台使用者发挥作用及公众媒体参与的网上网下融合的监管机制。

四、对我国创新公益慈善行为监督机制的启示

公益慈善创新要求传统公益慈善组织如红十字会、慈善协会等改变其资源渠道和运营理念，也需要公益慈善监管部门改变公益慈善监管方式[14]。英美日德等国公益慈善监管体制和发展趋势，为我国创新公益慈善事业监管体制提供了有益的经验和启示。我国需要构建专业监管、行业监管、平台监管和自律监督、社会监督共同构成的网上网下多维公益慈善监管体制，并使之形成一个有机的整体，推动监督体系、监督标准及相关的规范更加完善，真正发挥公益慈善监督的应有功能。

1.形成全过程全覆盖的专业监督机制

我国《慈善法》第95条第二款规定，“民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果”。但总体上来说，我国专业监督还不够发达，专业第三方机构更是凤毛麟角。

一是主管部门的专业监督。与英美日德等国家类似，当前我国公益慈善主管部门的监督主要体现为准入监督、年度管理性监督和社会组织评级中的监督，而社会组织评估依照所属类型的评估指标，一般从基础条件、内部治理、工作绩效、党建工作和社会评价等多个方面进行。我国《慈善法》规定，网络公开募捐的方案要向主管部门备案，这属于日常项目监督范畴。一旦公益组织或公益项目具有严重违反法律法规的可能性时，主管部门可以采取立案调查措施，强制性地对公益组织或公益项目进行监督。例如，2017年，深圳市民政局决定对“同一天生日”项目主办方深圳市爱佑未来慈善基金会立案调查。但在网络公益兴起和公益参与主体日益多样化的大背景下，受人员、经费、管辖范围等因素影响，公益慈善主管部门依靠传统手段监管，显得有些力不从心，需要依托技术和模式的创新增强专业监督能力。第一，加强监管技术创新。例如，增强全国慈善信息公开平台功能，与其它慈善平台进行充分数据联通，抽取平台各类公益参与主体和公益项目的关键数据，以便于对公益慈善行为进行实时监督，并便于向社会公开，便于公众查询。第二，建立能与各平台（包括金融、工商等）的数据融通的公益慈善大数据平台，在现有体制基础上以民政部门为主监管公益机构和公益项目。第三，在民政部门整合专业力量，成立专业监管公益慈善的司局和处室，建立一支专业的监管队伍和主管部门专业监管体系。第四，引入“监管沙盒”模式监管公益慈善创新，由主管部门审批，允许公益慈善组织在有限范围内实施创新项目，并由主管部门对过程进行监督和评估，进而根据评估结果决定是否全面放开。

二是专业第三方监督。依据《慈善法》第95条第二款，专业第三方监督即由专业机构、组织作为第三方，对公益慈善组织和项目实施主体的公益慈善行为、绩效等进行评估和监督。第三方监督是一种外部监督，借助外部监督，可以避免自律监督中自我满足、难以发现问题的弊端。专业第三方监督一般分为主动的专业第三方监督和委托的专业第三方监督。主动的专业第三方监督，指专业第三方主动开展评估和监督业务，如中民慈善捐助信息中心自2007年组织研发了城市慈善事业发展监督和评价的指标体系，并连续推出全国294个直辖市、地级市和县级市的城市慈善事业发展水平监督结果和评价排名，即“中国城市公益慈善指数”。委托的专业第三方监督，即第三方接受相关单位委托对公益慈善组织和项目进行评估，当前进行的项目评估、组织评估，大多都运用这种方式。国内一些知名高校和学者纷纷献计献策，进行相关监督指标体系开发或实际参与监督过程。但总体上来说，我国专业第三方监督还不够发达，还没有出现特别突出的第三方监督机构，相关的监督指标完善、数据库建设、监督资料采集途径拓展等方面依然有很多短板。应当借鉴美国慈善导航网、德国DZI等模式，创新专业第三方监督机制，充分整合专家学者、公益人士等监督队伍，发动公益慈善界各种力量的积极性，大力培育、扶持专业第三方监督机构，并创新性地应用监督结果，对专业第三方监督结果予以肯定，使之真正起到引领、规范公益慈善组织和行为的作用。

2.优化多维度多层次的社会监督机制

社會监督主要是对政府行使公权力的监督。社会监督主要有两种形式，即舆论监督和公众监督。发挥社会监督在促进公益慈善事业发展中的作用，除了发挥传统媒体监督、公众投诉等途径的作用外，还应当在自媒体监督、网民监督、平台监督等多维度多层次社会监督机制上进行创新。

一是结合新技术促进更加积极、开放、及时的自律监督。公益慈善各主体之间如何增强纽带关系已经成为公益慈善事业持续发展的一个关键问题。一些公益慈善机构也会公布年报，但这种自律监督较为普通，需要创新自律监督的方式。公益慈善机构应通过自身力量，对公益慈善筹款过程、公益慈善项目实施过程、财务状况、实施效果等积极主动地开展自律监督，并及时将监督报告向利益相关者和公众公开。例如，上海真爱梦想公益基金会从成立之初就在官网公布其资质、规章、财务信息（审计报告）、月报、季报和年报，其中的月报、季报、年报均为自律监督报告。该基金会连续四年被《福布斯》（中文版）评为“中国最透明基金会”，从2008年成立至今建立了2973间梦想中心，对320万名儿童进行教育资助，也拥有了如2017年超过1.5亿元的募资额，与公益慈善参与主体形成了良好的互动纽带和合作关系。此外，还有一些机构尝试应用区块链技术实现公益慈善全程可追踪，从技术上保障自律监督。

二是强化对公益慈善网络信息服务平台的监管。互联网公益慈善平台已经成为公益主体参与公益活动的重要载体。民政部指定的慈善公开募捐平台的统计数据显示，在这些平台上，2017年全国捐款人次已经超过7.1亿。同时，淘宝公益平台的参与捐赠人数已达3.5 亿，蚂蚁金服公益平台的捐赠达2.03亿人次，腾讯公益平台的捐款达1.46 亿人次。2018年，慈善公开募捐平台的网民点击关注和参与超过84.6亿人次。互联网公益慈善平台具有大数据优势，可以通过精准的数据分析对公益慈善组织、项目和行为进行监督。网络公益慈善平台注重线上和线下的互动体验，积极运用各种媒介进行线上互动，并通过线下活动进行面对面沟通，吸引公众通过不同方式参与到公益慈善中来，丰富公众的参与体验。网络公益慈善平台应当在这样做的同时，实现对公益慈善组织、项目和行为的全方位监督和评估。

三是充分发挥公益慈善行業组织的行业监督作用。《慈善法》第19条规定：慈善组织依法成立行业组织。公益慈善行业组织应当反映行业诉求，推动行业交流，提高公益慈善行业公信力，促进公益慈善事业发展。当前，中国慈善联合会等行业组织已经开始注重通过制定引导性标准来推动公益慈善行业规范发展。应当进一步借鉴国外经验，推动公益慈善行业组织不断壮大，推动公益慈善行业组织通过加强培训、教育等方式不断壮大行业人才队伍，推动公益慈善行业组织开展行业标准、行业规范、指导手册等的研究、发布、实施，推动行业引导性规范的持续供给，通过集体性倡议、评级机制、自律监督联盟等方式推动公益慈善行业持续健康发展。

四是积极发挥社会监督的作用。社会监督主要是传统主流媒体、自媒体以及公众的监督。媒体，尤其自媒体，在当前公益慈善传播和组织实施中发挥着越来越重要的作用。微博数据中心发布的中国公益指数2017年度数据报告显示，2017年，微博公益话题阅读量已达368亿次。一些自媒体在参与公益传播和组织实施中形成了独特的观察视角和特别的观点，更有一些自媒体粉丝数量众多，本身就是一个很好的监督平台。而公众监督，一方面是公众投诉，另一方面是公众发起公益慈善相关诉讼。从中国裁判文书网上检索结果来看，这类案例比较少，影响较大的是王帅诉中国红十字基金会公益事业捐赠合同纠纷案，该案判决书肯定了王帅的捐赠行为并予以鼓励，判例起到了非常好的鼓励社会监督的作用。

3.强化线上线下融合的网络监督机制

公益慈善行为借助网络技术、信息技术等新技术扩大了其传播、募捐、资助和影响范围，公益慈善行为在某种程度上具有了隐蔽性，监督的难度增大。与此同时，信息、网络技术为更强力的公益慈善行为监督提供了技术可能性，也拓展了公益行为监督的渠道。

一是构建线上线下信息融通平台。民政部《慈善组织信息公开办法》规定，慈善组织信息需在民政部门提供的统一信息平台向社会公开，慈善组织在其他渠道公布的信息应当与其在统一信息平台上公布的信息一致。在此基础上，应当进一步强调统一信息平台进行信息公开的制度化、规范化，进而构建公益慈善制度化、精细化的信息公开、系统融通体系。

二是构建线上线下紧密联结纽带。《慈善法》《慈善组织信息公开办法》和《公开募捐违法案件管辖规定（试行）》等制度，通过强制慈善组织进行信息公开，构建慈善相关主体监督权利，实现慈善组织与慈善各主体更为密切的互动，并通过区域管辖制度，使主管部门、慈善组织、慈善参与者、慈善受益人等各方形成更为紧密的联结纽带。在此基础上，还应当将公益慈善行业组织、平台等相关主体纳入联结纽带关系中。

三是构建线上信息和行为约束机制。《慈善法》和《慈善组织信息公开办法》构建了慈善组织信息公开体系。在此基础上，应当在公益慈善组织、项目评估过程中，更多地依据线上获取公益慈善组织财务状况、项目收益、行为合法性等方面的资料，从制度上保障线上信息和行为可以作为投诉、举报的依据。民政部门在对公益慈善组织实施约谈、处罚乃至联合惩戒等措施时，也多依据公益慈善组织线上主动公开信息。这种机制能够促进公益慈善行为主体坚守底线和公益目标，实现对公益慈善行为的立体式、动态化监测，进而能够约束公益慈善行为自觉维护公益慈善规范。

四是推动公益慈善组织积极建立线上线下舆论应对机制。公益慈善事件在线上往往容易演变为舆情事件，公益慈善组织应当主动构建线上线下舆论应对机制，有针对性地化解线上线下舆情危机。例如，“一元购画”公益项目在实施过程中曾遭到社会公众质疑，甚至向公安部门举报，随后，“一元购画”公益项目各有关主体多方出示证据，证明了该项目并无违规，从而及时化解了社会质疑和公益慈善项目危机。随着信息技术、网络技术等新技术的应用，公益慈善技术也获得长足进步，例如一些公益日志、账本软件、APP、小程序等纷纷推出。公益组织应当加强自身数据库、信息库建设，完善舆论应对机制，适应越来越透明的公益慈善社会。

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Abstract： Other countries have formed some useful practices in philanthropy supervision. In recent years， there are some new trends in the development of philanthropy supervision in foreign countries. Foreign countries are gradually building a professional and constructing a multi-dimensional supervision mechanism for philanthropy behavior. They are also gradually innovating online and offline convergence mechanisms. These have provided beneficial experience and inspiration for China to innovate the supervision system of philanthropy. In recent years， the deviant behavior of commonweal in our country has been constantly increasing. China should make efforts to construct a multi-dimensional supervision system ，which is composed of professional supervision， industry supervision， platform supervision， self-regulatory supervision ，social supervision and on-line and off-line supervision. So we can realize stereoscopic and dynamic monitoring of philanthropy behavior， and promote the standard development of philanthropy， and then form a healthy and continuous philanthropy culture.

Keywords： Professional Supervision; Multi Dimension Supervision; Philanthropy; Innovation