浅议我国互联网文化产业监管制度的发展

曲丰年 郑重

中国互联网从无到有，从小到大，从弱到强，走过了二十余载不平凡的发展路程。其间有高歌猛进，也有急弯险滩。时至今日，互联网已全面而深入地影响着中国人生产生活的方方面面。二十多年来，中国互联网产业迅速崛起，通过技术创新、应用创新和模式创新，走出了一条中国互联网发展之路。与此同时，我国对互联网产业的监管制度也经历了规范化、细节化、模块化、法制化的发展路程。现如今，国家对互联网产业的监督管理基本实现了全网覆盖，涵盖了网络设施建设、域名注册、网络安全、版权保护、新闻信息、内容管理等众多领域。与之相应的，互联网监管政策也区分为物理网络接入和信息内容监管两大模块。区别于物理网络接入监管以及电信、电力、铁路等自然垄断领域的政府监管，互联网内容监管，尤其是具有强烈意识形态属性的互联网文化产业监管，不仅涉及经济效益，更是政治、经济、意识形态等多种复杂要素共同博弈的领域。同时，随着直播、分发互联网内容监管也正在面对移动端新业态的新发展规律的严峻考验。

我国互联网文化产业监管制度的现状

（ 一） 互联网文化产业监管的主要环节

从互联网文化产业的整个管理流程来看，我国互联网文化产业监管包括接入管制、安全监管和内容监管三个主要环节。其中，涉及工业和信息化部、国家市场监督管理总局、公安部、国家安全部、中央网信办、文化和旅游部、国家广电总局等多个部门。

1、接入管制。互联网文化企业多数属于增值电信业务范围，自2000年《中华人民共和国电信条例》实施以来，国家对经营增值电信业务的互联网企业接入互联网实行许可制度： 企业需取得省级电信管理机构审查批准的《增值电信业务许可证》，即ICP证，或经国务院信息产业主管部门审查批准取得《跨地区增值电信业务经营许可证》。同时，信息产业主管部门还负责通过网络及信息安全技术，禁止随意上传虚伪假冒的网站。国家市场监督管理部门则负责对上网服务企业的营业执照、经营范围实时调查，查处无照经营或超出经营范围等违法行为。

2、安全监管。公安部、国家安全部主要负责执行对网络违法活动的打击。公安部主要对网络色情及宣扬恐怖反动等信息的监控打击，管理互联网服务公司的信息数据，打击利用网络平台开展违法行为。国家安全部主要监察境外随意散发不良信息的网站，并通知有关部门封堵。

3、内容监管。我国对互联网文化产业的内容监管涉及的部门较多，如国务院新闻辦公室、中央网信办、文化和旅游部、国家新闻出版广播电影电视总局等。内容监管主要包括：一是中央网信办对互联网新闻信息采编发布服务、转载服务、传播平台服务，以及对通过互联网站、论坛、博客、公众账号、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务进行监督许可;二是文化和旅游部对网络音乐、网络游戏、网络演出剧 （节） 目、网络表演、网络艺术品、网络动漫等互联网文化产品进行管理;三是国家新闻出版广电总局对利用网络平台发布电影电视视听节目 （包括影视作品和视音频产品、直播和转播体育比赛活动、广播电视节目） 的内容进行审核。从各个监管环节对互联网文化企业发展的影响来看，接入监管主要是对互联网文化企业的域名注册进行管理，安全监管主要为事中事后监管的方式。因此，这两个环节的监管较少涉及影响产业发展效率的问题。但内容监管一方面涉及较多事前审批程序，另一方面内容审核把控标准相对不确定，导致在实际运行过程中监管方式与市场规律产生了一些矛盾。

（ 二） 互联网文化内容监管的基本框架

1998年是我国互联网全面商用化、民用化的起点，搜狐、腾讯、新浪等互联网企业相继成立。同年，信息产业部成立，成为互联网产业的主管部门。接下来，国务院新闻办网络新闻宣传局、国家广电总局社会管理司网络传播处、国家新闻出版总署电子音像网络出版管理司等具体管理部门成立，我国互联网内容监管体系也开始逐步搭建。随着新产品、新业态的不断出现，与之相应的管理政策文件也相继出台。当前阶段，我国互联网文化内容监管方式侧重于事前许可制的监管方式，辅之于事中和事后监管 ，资质管理构成了当前我国互联网文化内容监管的基本框架。这个框架由以下主要政策法规文件构成：

2000年9月，国务院发布的《中华人民共和国电信条例》;2007年12月，国家广电总局发布《互联网视听节目服务管理规定》;2002年9月，文化部颁布《互联网上网服务营业场所管理条例》;2003年5月，文化部发布《互联网文化管理暂行规定》;2007年12月，广电总局发布《互联网视听节目服务管理规定》;2009年4月，广电总局下发《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》;2012年7月，广电总局下发《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》;2016年2月，国家新闻出版广电总局发布《关于移动游戏出版服务管理的通知》;2016年11月，国家新闻出版广电总局发布《关于进一步加强网络原创视听节目规划建设和管理的通知》;同月，中央网信办发布《互联网直播服务管理规定》;2016年12月，文化部《文化部关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》;2017年6月，国家新闻出版广电总局发布《网络文学出版服务单位社会效益评估试行办法》;2017年9月，工信部发布《互联网域名管理办法》。

1、对互联网文化产业大体实行三部门分业监管方式。互联网文化产业各行业分别属于国家广电总局、文化和旅游部、中央网信办负责监管。《互联网视听节目服务管理规定》 《互联网文化管理暂行规定》《互联网新闻信息服务管理办法》三个政策文件，以事前审批许可制度基本框定了各个部门互联网文化内容管理的行业范围。其中，国家广电总局2007年发布的《互联网视听 节目服务管理规定》明确规定：提供互联网视听节目服务的主体，应取得信息网络传播视听节目许可证;文化和旅游部2003年发布的《互联网文化管理暂行规定》明确规定：提供网络音乐娱乐、网络游戏、网络演出剧 （节） 目、网络表演、网络艺术品、网络动漫等互联网文化产品的主体，应取得网络文化经营许可证;中央网信办2017年发布的《互联网新闻信息服务管理办法》明确规定： 提供互联网新闻信息服务的主体，应取得互联网新闻信息服务许可证。

2、互联网文化行业经营主体实行三重管理方式。即互联网文化经营主体创造经营文化产品和服务，须事前获得三重许可资质。一是基本资质，即经营互联网增值电信业务的主体， 需取得工信部颁发的增值电信业务经营许可证 （ICP证） 。由于互联网文化业务大多数属于增值电信业务范围，因此，经营互联网文化内容的主体基本上都必须持有此证。二是行业经营资质，即所属不同行业的互联网文化经营主体，须持有网络文化经营许可证、信息网络传播许可证、互联网新闻信息服务许可证等不同类型的许可证。三是产品创作资质，即创作不同类型文化产品和服务，还须持有相应的产品创作许可证。例如，网络视听节目创作须持有广播电视节目制作经营许可证，网络直播服务须持有营业性演出许可证，网络游戏制作运营须持有互联网出版许可证等。其中，《关于移动游戏出版服务管理的通知》《互联网直播服务管理规定》《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》等具体政策文件，对不同产品的创作资质均做出了详细规定。

3、互联网文化内容监管并用多重具体举措。虽然当前我国互联网文化内容监管侧重于以许可制为核心的制度化管理，但准入限制、内容审核、备案管理、平台协管、行业自治、运动式监管也是重要的辅助监管手段 。

一是准入限制。准入限制主要是指对具体互联网文化行业经营主体的进入限制。例如，对互联网新闻信息服务许可证的获取设置了专业人员限制，规定申请主体须有5名以上在新闻单位从事新闻工作3年以上的專职新闻编辑人员;再如，对信息网络传播视听节目许可证的获取设置了股比限制，规定申请主体为国有独资或国有控股单位。二是内容审核。内容审核标准见诸网络视听节目、网络游戏等多种文化产品的创造要求之中，如对网络视听节目内容的审核上，《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》规定了暴力、反动、宗教、色情等“二十一条”禁止内容。三是备案管理。目前我国对部分网络剧、微电影、影视类动画片、纪录片、网络电影等实行备案。四是平台协管。对于网络剧、微电影、影视类动画片、纪录片、网络电影等实行备案管理的同时，也要求各个互联网平台设置审核员，进行上线审核;对于网络直播，则要求各个直播平台配备专业人员对直播内容进行实施监控。五是行业自治。即发挥行业组织的作用，制定行业基本规范，如中国网络视听节目服务协会制定发布的《网络视听节目内容审核通则》。六是运动式监管。运动式监管主要是指是监管部门开展的互联网文化内容专项整治行动。

4、《电子商务法》对互联网文化产业的法律约束。2019年1月，商务部颁布《中华人民共和国电子商务法》并正式开始施行。《电子商务法》对互联网文化产业划定了法律适用范围：

一是通过互联网生产、传播和流通的文化产品，主要包括：音像制品;游戏产品;演出剧（节）目;艺术品;动画等其他文化产品。

二是提供互联网文化产品及其服务的活动，主要包括：1、互联网文化产品的制作、复制、进口、批发、零售、出租、播放等活动;2、将文化产品登载在互联网上，或者通过互联网发送到计算机、固定电话机、移动电话机、收音机、电视机、游戏机等用户端，供上网用户浏览、阅读、欣赏、点播、使用或者下载的传播行为;3、互联网文化产品的展览、比赛等活动。

三是互联网文化产品：是指通过互联网生产、传播和流通的文化产品，主要包括：1、专门为互联网传播而生产的网络音像（含VOD、DV等） 、网络游戏、网络演出剧（节） 目、网络艺术品、网络动漫画（含FLASH等）等互联网文化产品;2、将音像制品、游戏产品、演出剧（节）目、艺术品和动漫画等文化产品以一定的技术手段制作、复制到互联网上传播的互联网文化产品。四是互联网文化活动：是指提供互联网文化产品及其服务的活动，主要包括：1、互联网文化产品的制作、复制、进口、批发、零售、出租、播放等活动;2、互联网文化产品的展览、演艺、艺术等活动。

互联网文化产业监管的发展难点

从行业经营资质到产品创作资质的管理，辅之以平台协管、备案管理、行业自治、运动式监管等具体举措，以及《电子商务法》搭建的法律准绳，构成了我国互联网文化产业监管的基本制度规范，对于规范互联网文化市场发展秩序，保证互联网文化安全起到了重要作用。但是，在运行过程中，互联网文化产业监管仍然存在一些阻碍产业发展的问题，值得进一步梳理和完善。

（ 一） 准入门槛过高导致存在合法化的困难

目前，各部门对各类互联网文化经营许可资质的申报设置了较多限制条件，其中股比限制、专 业人员限制以及资本限制是影响互联网文化企业进入的重要因素，在实际运行过程中，与互联网文化企业自身特性不相适应。例如，移动游戏行业多以创业型小微企业为主，但当前对移动游戏的管理与这一行业特征存在较大矛盾。

首先，在注册资金上，2011年正式发布的新版 《互联网文化管理暂行规定》，新增了对网游企业注册资金不低于1000万元的规定。据统计，2018年移动CP （内容提供者） 高达5万人，并以中小型企业和独立开发者为主。因此，这成为很多移动游戏企业经营者高不可攀的进入门槛。其次，在互联网出版资质的申报上，《关于移动游戏出版服务管理的通知》中规定，只有具备互联网出版资质的游戏出版服务单位，才能办理移动游戏内容审核、出版申报及游戏出版物号申领工作，而申请互联网出版许可证的游戏出版服务单位须具备多种准入条件，其中就要求至 少有5名专业编辑人员 （ 含2名或2名以上中级编辑） ，只有具有一定实力的游戏企业才具备互联网出版资质，小微移动游戏创作团队则很难获得传统出版行业的专业技术认证。这就导致市场进入壁垒加大，小微企业进入困难，不利于市场竞争。同时，一些普通的游戏创业公司无力完成一个游戏的版号审核流程，要通过出版社或有出版资质的企业代办审批业务，也为一些个人和中介提供了敛财机会。再如，《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》，要求网络直播单位必须持有国家广电总局颁发的信息网络传播视听节目许可证，但是申请此证必须是国有独资或国有控股的单位。目前，国家新闻出版广电总局在颁发了588张许可证后已停止发放，已经持证的大多数是传统传媒企业。这一方面导致以变相手段高价买卖许可证的现象，另一方面导致很多新申请的民营直播平台通过持牌企业入股、并购持牌企业或者与持牌企业共用许可证的方式运营，例如目前腾讯、优酷、土豆、爱奇艺、乐视等综合性网络视频平台与旗下直播平台共用同一个许可证。

（二） 存在多头管理的问题

传统文化领域的管理分工明确，特点是以传播介质为依据。广电系统管理依据的介质是胶片，管理的是影视等音像制品;新闻出版单位管理依据的介质是纸张，管理的是图书、报刊等; 文化系统管理依据的介质是舞台，管理的是演艺;商务部依据的介质就是市场，管理的也是市场。在实践过程中，我国互联网文化产业虽然在总体上实行各部门分业管理的方式，但互联网时代打破了各种介质的划分，这导致不同管理部门之间出现了较多的管理职责划分不清、多头管理的问题。

以互联网直播行业为例，从资质申请来看，除了需要工信部门的ICP备案和ICP许可之外，互联网直播企业还必须接受多个部门的监管：首先，必须持有国家广电总局颁发的信息网络传播视听节目许可证;其次，文化和旅游部颁发的《互联网文化文化管理暂行规定》也将网络直播纳入文件规定的网络演出剧 （节） 目、网络表演监管范围，因此，企业还必须持有其颁发的网络文化经营许可证;最后，除了行业经营资质以外，在具体的创造资质上也进行规制，如，网络直播企业如果要签约主播进行演出，则属于营业性演出范围，按照规定，经纪公司、演出机构等要组织演出活动的，必须先具备营业性演出许可证;再如，网络直播平台要上传视频获取流量，还需具备广电总局颁发的广播电视节目制作许可证。同时，中央网信办发布的《互联网直播服务管理规定》规定，互联网直播服务提供者、互联网直播发布者提供互联网新闻信息，還需依法取得互联网新闻信息服务资质，即所谓的“双资质”要求。多种资质的重复申请，为互联网文化经营主体带来了沉重负担，这也不符合中央“放管服”的精神。

（ 三） 监管方式落后和审批时间过长

与传统文化产品不同的是，互联网文化产品具有周期短、时效性强的特点，而在目前，程序繁琐、监管方式落后大大延长了互联网文化产品的上线周期，给企业造成不必要的负担。例如，《关于进一步加强网络原创视听节目规划建设和管理的通知》规定，从2016年12月19日开始，所有视频网站的网络大电影、网剧、网络综艺等网络视听内容，都须实行重点网络原创节目备案登记制度。即重点网络原创节目上线前需要进行“规划备案”和“上线备案”两次备案程序，两次备案全部审核通过之后才能上线。两次备案的审核周期均为 25个工作日，共需要50个工作日进行审核，如果节目需要修改，则时间更长。

再如，《关于移动游戏出版服务管理的通知》规定，从2016年7月1日开始，移动游戏须在通过有互联网出版资质的企业自审或出版社审定后，报省 （ 直辖市） 新闻出版局、国家新闻出版广电总局两级审核，取得移动游戏出版刊号，方可运营。多数移动游戏从业者 反映，这个过程包含了出版社到出版局再到国家新闻出版广电总局三个环节，其中出版社审核时间为5—10个工作日，复审时间为5个工作日，出版局审核时间为15—20个工作日，如果在某一环节出现修改等要求，则时间更长。那么按照以上审批程序，正常的审核时间一般是60—90个工作日，但是加上复审的时间，至少需要4—5个月。这么长的时间段，对于讲求时效的互联网文化企业来说是致命的。

（四） 海量内容审核难度大

互联网文化产品数量庞大，种类多样，且增长速度快，大大提升了审核监管难度。2016年，网络剧备案4558部，微电影和网络大电影备案5556部，娱乐类栏目备案数611档 6962期。而到了2018年，全年网络备案剧仅1163部，微电影、网络大电影、娱乐类栏目均有超过40%的下滑。由于海量的内容造成审核时间的不断堆积，给监管工作带来了极大压力，无论是广电总局还是各省局，其监管队伍人员数量十分有限。以北京市为例，北京市属网络视听节目服务持证单位123家，占全国网络视听节 目服务持证机构近五分之一，而北京市新闻出版广电局投入网络视听节目备案审查的人员编制也不过区区十六人，即便有外聘专家队伍来辅助审查，也很难满足迅速发展的产业需求。

总体来看，我国互联网文化产业的监管，仍然具有很强的传统文化产业监管思维。如，对移动游戏仍然按照传统出版物的监管方式，必须获得“版号”方可上线;对直播行业的监管仍然沿用传统营业性演出、广播电视节目的规定，各个互联网文化行业的准入标准仍然以传统文化行业的专业技术职称来限定。同时，对于数量大、变化快、时效性强的互联网文化产品内容，仍然坚持事前审批的传统监管方式，等等。这些监管手段可以很好地实现内容监管目标，但在实际运行过程中由于不符合新行业的发展规律，往往会孳生许多新的弊端。

不断深化制度管理改革

目前，我国对互联网文化内容的监管积极贯彻中央关于“线上线下一致原则”，但是坚持线上与线下一个标准主要是指文化内容的审查标准，而审查方式则应根据互联网文化产品体量庞大、更新快、时效性强等特征进行优化。随着5G时代的到来，速率的提高必然带来产业的进一步扩容，这就要求监管制度必须不断深化改革，迈开大步，紧跟互联网文化产业的高速发展。

（一） 充分发挥协同治理作用，由单一管理向综合治理转变

综合治理要求市场主体、社会组织、行业协会等参与其中，通过加强企业自查、行业自律等，实现社会协同治理。首先，在企业自查方面应提升互联网平台协管的作用。如对移动游戏的监管要借助各个移动游戏发布平台、渠道的监管优势，如360手机助手、腾讯应用宝、苹果App Store等，围绕平台、渠道进一步构建监管体制，进一步发挥平台的技术优势。其次，在行业自律方面，在互联网经济时代，既需要由政府自上而下、层级结构的管理方式，也需要与行业协会等社会性组织建立起横向的联合治理，后者是提升政府在监管效能的重要方式。

我国互联网文化领域也具有各类行业协会，如中国网络视听节目服务协会、中国软件行业协会游戏软件分会、中国青少年网络协会、游戏工委等，政策也出台了相关的标准和规范，如《网络视听节目内容审核通则》《游戏软件分级标准》《中国绿色游戏评测与推荐制度》《移动游戏内容规范》等，但多数没有被执行。这在很大程度上是由于我国行业协会自身缺乏较强的权威性和组织作用。政府在监管过程中应该加强对行业协会相关标准、制度的认可和运用。最后，政府监管部门也应该进一步理清部门之间管理职责和解决多头管理的问题，形成更加高效的联动管理体制。

（二） 进一步确立监管标准，明确实行分类管理制度

在已发布的各类互联网文化产业监管文件中，虽然已经明确了互联网文化经营主体不得提供危害国家安全、破坏民族团结、扰乱社会秩序、危害社会公德等内容的文化产品的禁令。但在具体评判过程中，这些内容所对应的具体行为、界定的具体标准仍然不清晰，从而造成内容审核随意性、主观性较大的问题。下一步，我们应该进一步明确内容标准，完善相关法律法规，从而真正做到内容审核标准有据可依。同时，在内容管理上，应该按照具体题材敏感度实行分类管理，如： 对重大题材或者涉及政治、宗教等特殊题材的节目，要加强事前审查和备案;对一般性题材，可以考虑在审查方式、监管手段上进行区别和优化，多采用自审、自查、谁提供谁负责以及事中事后监管的方式。

（三） 不断完善技术手段，加强事中事后监管

事前审批与互联网文化产品时效性强、更新速度快的特征不相适应，而事中阻断和事后处罚则更加符合互联网文化产品的特征。互联网文化产业的监管应该与时俱进，顺应其发展特征，积极利用互联网的技术手段，增强即时阻断、动态监测、大数据分析的技术能力，尽可能做到对违规内容及时发现、全面覆盖，提升监管效率。例如，目前对互联网直播的监管，可以要求各直播平台配备相关专业人员，进行内容审核、值班巡查、应急处理和提供技术保障等。同时，应该进一步落实企业责任，明确警告、罚款直至不得投资和从事相关服务的处罚标准，利用黑名单制度、信用体系制度、举报制度等事后处罚措施，加大处罚力度和企业试错成本，维护互联网文化市场发展秩序。

（四） 創新监管方式，多手段并 用

随着互联网文化业态的不断丰富，诸多新情况、新问题时有发生，在监管手段上也应该不拘一格、不断创新，以多种手段预防违法违规行为。首先，进行实名认证，对互联网文化内容发布者、用户进行基于身份证件、移动电话号码等方式的真实身份信息认证，做到责任源头可追溯。第二，可以借鉴美国对网络游戏采取的分级制度，对互联网文化内容进行分级，结合移动终端或电脑中的“家长控制”设置，或安装过滤软件防止青少年接触不良信息。第三，进行判例监管，对已经审判的案例进行收集，并形成可以查询的判例数据库，从而明确“前车之鉴”，做到“有例可循”。

综上所述，互联网文化产业的监管应该重在引导规范，而不在遏制发展。互联网文化产业监管制度的改善，更要注重顺应互联网文化产业作为新型文化业态的发展规律，多依靠社会各方协同联动治理，利用多种技术手段，创新监管方式和手段，而不能只靠政府部门的审批备案来孤军奋战。只有依靠多方合力，才能真正建立良好的互联网文化产业监管制度，促进互联网文化产业健康有序发展。