清江流域水环境执法问题初探

姜浩阅 唐晶晶 牟珉慧 张思颖

湖北经济学院，湖北 武汉 430205

在我国经济社会快速发展的过程中，流域污染问题十分突出。十九大报告中习近平总书记谈到“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，提出要着力解决突出环境问题，加快水污染防治强化排污者责任①，水污染防治已经成为党和政府重点关注的问题。2018年8月24日至26日，湖北经济学院法学院“湖北省清江流域水环境执法问题研究”课题组从湖北宜昌出发，途径建始，最后达到利川汪营镇，沿清江一路实地走访调查，对清江的水环境质量状况进行了较为全面的了解。结合对清江水污染的文献研究发现，自十八大以来清江流域各地方采取了一系列有力措施，流域的水污染问题得到了明显改善，清江的水环境质量状况保持稳定良好，但在环境执法方面仍存在一些弊病，本文试图通过规范分析，提出几点对策建议。

一、清江流域水环境概况

清江，是长江湖北段的第二大支流，发源于利川汪营，自西向东流经建始、恩施、长阳、宜都等地，在宜都潞城处汇入长江。长期以来，清江流域人们的生产、生活的方式和状态一直相对原始。改革开放以后，各行各业雨后春笋一般迅速发展起来，清江流域内的恩施州、宜昌市在社会大发展、大繁荣的背景下，充分利用自身优势，取得了显著成果。然而农业、渔业、工矿业的迅速发展也给清江带来了污染。到20世纪90年代，清江上游因地处山区开发较少，水质清澈，基本没有受到什么污染，原始景观得以保留，清江“清”的属性也一直得以维持；但自清江中游，流经城镇，居民生产生活用水以及工业废水的不合理排放导致河流受到污染，水质变差，越往下游污染越严重，甚至有发臭、重金属超标等问题，水环境问题不容忽视。

二、清江流域水环境执法现状

(一)执法现状

执法主体主要以清江流域所涉及的恩施州和宜昌市的8个县市环保局为主，其他相关部门为附的原则执行。环保部门主要负责统筹监管环境问题；承担预防、控制环境污染和环境破坏的责任；负责环境污染防治的监督管理；发布环境监测信息；组织、指导和协调环保宣传教育工作。其他有关部门在行使权力、履行职责时负有相应的环保责任，如发展和改革委员会与环境保护有关的职责为节能减排的综合协调、环境保护规划，综合协调环保产业和清洁生产促进有关工作；水利水电局负责保障水资源开发利用、水资源保护工作、水资源监测、水土保持工作等。

执法的内容包括对水源的保护，具体内容有：(1)划定保护区、隔离防护："清江沿岸两侧到第一层山脊划为清江保护区"；禁止游人靠近水源、组织周围居民搬迁；(2)实时监控：在龙洞沟内设置监控摄像头，实时监测龙洞沟内水况;(3)限制农药化肥的使用及经济作物的种类。其次是对中下游的保护，具体内容有：(1)严禁跨河建筑：绝大多数危害水质的建筑予以搬迁拆除，严禁生活垃圾、生活污水入河；(2)建设污水处理设施，确保企业达标排放：县、市人民政府应当加强城市截污管网建设，逐步建立污水处理厂，实施污水集中处理，达标排放；(3)贯彻落实河长制；(4)"禁止炸鱼、毒鱼和电力捕鱼，以及使用其他禁用的捕捞方法、渔具和网具捕鱼"；(5)在鱼类产卵繁殖季节，对产卵场实行封库。

(二)存在的问题

1.执法部门体制机制设置问题

(1)行政机关存在部门交叉，权责不明，机构设置矛盾的问题。在环境行政机关执法过程中存在多重执法和执法空白的问题。以"清网"行动为例，恩施州水利水产局、宜昌市政府等在工作报告中，均将其纳入年度工作重点且并未明确各自工作重点及目标手段，以致引发环境执法效率低下的问题。

(2)行政处罚方式单一，执法威慑力不强。目前来说，我国的环境执法过程中，对企业进行行政处罚，罚款的使用频率最高。但是长期以来行政罚款的数额较低，导致企业常常是违法成本低于守法成本，企业环境违法行为依然猖獗。在政府对公众的监管过程中流于表面、流于形式，在看不到的地方环境状况不容乐观，同时也说明环境保护的宣传工作不到位。

2.执法部门执行力问题

(1)执法部门落实环保工作意识淡薄，存在地方保护主义。在实践调研过程中，调研小组了解到湖北长阳宏信实业集团有限公司旗下的长阳蒙特电解锰有限公司厂房距离清江画廊不足20公里。2006年清江上游锰矿尾矿库渣溃坝，酿成重大污染事件，但这一问题没有得到根治，而此后多年仍多次发生渣坝满溢事件，对水质影响极大。2014年4月人民网一篇名为《宏信集团被指"清江污染最大祸端"环保部门介入调查》的文章首次提及环保部门对这一重大污染源采取了一些调查措施。但2016年有相关调研组实地考察后发现该锰矿企业在中央巡视组检查期间曾经关停，但巡视组走后，又重新开张，且尾矿库带给环境来的恶劣影响没有得到有效的遏制。同时有数据表明，湖北宏信2013年向当地贡献税收8000万元，占据长阳财税的三分之一。某种程度上说，地方保护主义成为了该河段流域环境保护的一大桎梏。

(2)执法部门执法能力不足，资金、设备都无法使环境执法效果最优。以恩施州为例，作为清江流域主要流经地的，目前仍是一个较贫困的欠发达地区，自身财力非常有限，很难抽出更多资金用于需要大量的资金投入的生态文明建设。而现有的基本的环境保护设施数量难以处理庞大的生产生活用水，全州县市城区还普遍存在污水收集率低、污水管网建设滞后的问题。环境保护基础设施的滞后和财政资金投入不足的问题，已严重制约恩施州的绿色发展②。

三、清江流域水环境执法困境产生的原因

对于清江流域水环境执法存在上述困境，笔者主要从执法动力和执法能力两方面中进行分析。

(一)执法动力不足

1.立法保障不到位

虽然近年来我国关于环境保护和治理方面已经颁布了不少法律法规，但都是针对全国的原则性规定，关于清江流域的地方性法规并不充分，立法跟不上执法的步调，无法为清江流域水环境执法提供充足的依据。

2.政府执法意识不充分

纵然全国环保之风盛行，但在和经济发展对比之下，政府官员仍选择将环境保护工作向后移。传统的“先污染后治理”的观念根深蒂固，因此才会在朴素的“物为我所用”的自然价值观念下，③忽略大量占用自然资源所带来的环境污染的严重危害以及不可逆性，用短浅的眼光看待环境问题，导致环境执法积极性不高。

(二)执法能力欠缺

1.受经济发展水平的制约

经济基础决定上层建筑，无论是立法、执法还是守法问题，都离不开经济发展水平的影响，因此笔者认为最根本的原因便是从经济方面进行考虑。有学者针对中国乡镇级政府的调查发现，如果当地工业部门发展得更好，乡镇政府就会更重视环境问题而对工业发展的重视程度相对更低一些④。相反，如果当地经济发展水平远不及大中型城市，那么执政者就会更加侧重于关注当地的经济发展，对本地企业的包容性更强，从而忽视环境问题，或者说把环境保护的重要性排在了经济发展之后。典型表现形式为清江流域涉及的主要地区，诸如恩施、长阳等仍属于贫困地区，其经济的发展还处于第一要位，经济“一枝独秀”惯性阻碍了政府职能转型⑤，影响立法跟进不上，执法能力不足，执法效率低下。

2.执法落实难度大

关于我国环境执法的问题，虽然现在已经成立了水利局、水利委等各级的专业部门，但是在操作过程中，仍然存在职责不清或者单一管制导致环境执法中出现灰色地带的现象。

四、完善清江流域水环境执法的几点建议

(一)完善相关立法

我国现行的环境立法体系较为完整，但不少法律法规的制定均流于立法形式而未做细致规定，导致执法部门在实践中难以操作。因此，要加快立法进程，修订完善相关法律，尤其是湖北省应加快推进专门针对清江流域水环境治理的地方性立法，为流域水环境执法提供充分依据。

(二)健全相关配套制度

1.健全流域生态补偿法律制度。第一，各地行政部门应因地制宜，科学量化该流域内的生态补偿标准。除了通过定量计算，还要综合考虑各地的经济发展状况。下游与上游充分协商，共同制定治理与补偿方案。第二，扩大流域补偿主体与范围。一方面，政府通过增加“绿色税收”，将补偿负担转移一部分给企业，还可以将惩治不达标企业的罚款用于支付生态补偿资金。另一方面，增加市场主体，通过“产业补偿”的方式扩大资金来源。同时，积极探索上下游水权交易、建立生态环保基金等在国外发展成熟的生态补偿模式。

2.健全环保机构监测监察执法垂直管理制度。第一，调整环境监察机构、执法机构的设置。经济发展与环境问题紧密联系，行政权力容易从中滋生腐败，利用相对独立的监察机构严厉查处有法不依、执法不严、违法不究等行为，解决环境执法中的腐化问题，推动深层次的改革。第二，完善环境监测执法监督制度。科学决策有赖于准确数据的及时公布，信息公开同样有助于公众监督。在全国范围内建立统一的环境监测系统，实时更新各地环境监测数据。同时，完善监督，确保上传的数据准确可靠，有据可查。

(三)厘清各执法主体之间职责分工

第一，根据以往实践总结经验，结合我国环境执法现状，简化环境执法结构。整合、重组环境执法权，专门问题交由专门部门解决，对区域环境问题进行有序管控。第二，依据相关法律规范将部门分工逐渐细化到内部条例，部门内外都要权责分明，避免出现执法有重复交叉，问题暴露就互相推诿、扯皮，或是执法空白现象，出现“三不管”地带。

(四)创新多元化环境执法方式

创新多元化环境执法方式，可以适当引进社会团体，组织机构等社会主体参与执法。这类社会主体作为中间层，往往能代表企业与政府部门进行良好沟通。同时，社会主体还具有收集大量真实有效数据的天然优势，向政府部门反映企业动态情况。通过赋予社会团体一定的执法权，让其参与环境执法，适当缓和政企间在环境问题上的矛盾。

(五)加强执法部门综合执法能力

第一，提高执法人员综合素质与能力。通过部门内部定期培训，培育执法人员的责任意识，转变“唯GDP论”的发展思想。增强执法人员的执行力、行动力，推动执法人员自我学习，自我创新，从而提升执法能力。第二，完善环境执法相关系统与设施。建立环境监管信息库，将企业动态数据更新汇总至信息库，便于执法部门实时监测，降低实地调查的执法成本。考察引进国外环境治理先进设备，以提高治理效果。

[ 注 释 ]

①《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，习近平代表第十八届中央委员会于2017年10月18日在中国共产党第十九次全国代表大会上向大会作的报告.

②陈华.以绿色发展打造特色产业增长极——恩施州对“绿水青山就是金山银山”理论的实践[J].环境保护，2018，46(18)：82-84.

③李爱年，刘翱.环境执法生态化：生态文明建设的执法机制创新[J].湖南师范大学社会科学学报，2016，45(03)：80-88.

④李树，陈刚，陈屹立.环境立法、执法对环保产业发展的影响——基于中国经验数据的实证分析[J].上海经济研究，2011(08)：71-82.

⑤李爱年，刘翱.环境执法生态化：生态文明建设的执法机制创新[J].湖南师范大学社会科学学报，2016，45(03)：80-88.