宅基地地三权分置之下资格权的法律界定*——以湖南省衡阳市为例

杨 晓

衡阳师范学院法学院，湖南 衡阳 421002

湖南省衡阳市是一个人口大市、农业大市、人口流出大市，随着城市规模的扩张、农业产业化进程的大力推进和第三产业的发展，农村剩余劳动力进入城市经商、务工、定居已成常态。部分村庄的宅基地与农房遭到闲置，一些农村老旧宅子无人居住，破烂荒废。为此，加快推动宅基地有效流转，既可以节约宝贵的土地资源，又可增加农民财产性收入，这对于衡阳实施乡村振兴计划，打造最美地级市，建设名副其实的省域副中心城市战略意义重大。

因此，结合衡阳市的农村产权制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，清晰界定宅基地资格权的内涵及取得条件，有利于把宅基地流转问题纳入法制化、规范化的轨道；有利于引进社会资本进入农村、农业，提升农民创新创业的能力，为乡村振兴拓展了土地资源调整空间，可谓一举多得[1]。

一、宅基地资格权概述

(一)宅基地资格权的法律内涵

宅基地使用权是权利主体依法占有、使用宅基地建造农宅、附属设施，流转宅基地获得收益的权利。“资格权”是指本集体成员取得宅基地的资格，其强调的是成员的权利能力。此意义上的宅基地资格权并不具备确定的利益内容，而仅意味着利益实现之可能。唯有此意义上的资格权与具有确定意义的宅基地使用权相结合，资格权才能给权利主体带来现实的土地经济利益[2]。

宅基地资格权是农村集体经济组织成员享有的凭借特定身份、通过分配方式取得宅基地的权利。分配是通过申请、审批方式，从所有权主体取得宅基地使用权。宅基地三权分置下资格权的本质就是本集体成员所拥有的按照身份取得宅基地的资格。

(二)宅基地资格权的法律性质

作者认为，宅基地资格权应该是一种成员权。宅基地资格权类似于农村土地承包权，只表明特定主体有资格获得宅基地，并不能给权利主体直接带来财产利益的财产权，因此将宅基地资格权认定为传统物权不符合物权的基本内涵。在宅基地三权分置之下，资格权带有明显的身份属性，只有本集体经济组织成员才享有，是集体经济组织成员初始取得宅基地的资格，具有典型的社区封闭性与不可流转性，除非具备法律规定的特殊情形，将资格权定性为“成员权”更合适。宅基地资格权是传统成员权在宅基地配给制度上的实现形式。当集体成员资格权实现时，资格权与宅基地使用权结合在一起，才能给权利主体带来实实在在的利益，比如使用、收益、转让等。

(三)宅基地资格权的法律特征

1.考虑到宅基地的社会保障功能，宅基地资格权的主体应该限定为本集体经济组织成员，而且要以户为单位行使该权利，此外需满足“一户一宅、面积法定”等限定条件，权利主体具有较强的身份属性和地域属性。

2.资格权具有先天封闭性和不可转让性，只有本集体经济组织成员才能在本集体经济组织内获得该资格，如果本集体经济组织成员的身份丧失，一般会导致宅基地资格权的消灭。

3.资格权有保障功能，不能进行转让和继承，亦不能作为担保物用于抵押、质押等，如果集体成员在城市有定居之所主动放弃此项权利，也不能转让给他人，只能由本集体经济组织依法收回。

4.资格权行使一次后该权利即不复存在。农民以户为单位依据集体经济组织成员身份首次取得宅基地后依法不能再次申请宅基地(因户口迁移或宅基地因自然灾害损毁灭失等特殊情况除外)；出卖、出租农宅后将不能再申请宅基地。

5.资格权具有独立性，其可以与所有权、使用权分离单独成立。例如在宅基地改革试点城市的江西省余江县，如果村民进城落了户，自愿退出宅基地或者暂时放弃申请宅基地的资格，其可以在城镇享教育、社保等优惠政策，并保留其在原集体经济组织的宅基地配置资格，15年以后其可以选择是否回村申请宅基地建房[3]。

6.资格权的实现途径具有多样化。在建设用地宽裕的地区，传统做法是以宅基地使用权的取得、占有实现资格权，建设用地紧缺的地区特别是经济较发达的东部地区打破了传统做法，部分地区正在探索用住房与货币来实现资格权。

二、集体经济组织成员的确定

我国实行严格的户籍登记管理制度，证明我国公民自然信息最直接、最主要的依据就是户籍，户籍作为集体经济组织成员资格认定的基础是首先应当考虑的因素。一般来说，在农村集体经济组织所在地生产、生活，以村庄为居所、履行村庄义务、依靠本集体经济组织所有的土地作为其基本生活保障并依法登记为常住户口的人，即为该农村集体经济组织成员，这是一个基本判断标准。需要注意的是，为了保障农民基本的居住权，防止农民失业或家庭变故后流离失所，对外出经商、务工这部分群体需要特殊关注，他们即便长期脱离本集体经济组织所在地生产、生活，但除有其他丧失集体经济组织成员资格的情形，不能非法剥夺其集体经济组织成员资格。

凡是依法依规取得了其它村组的集体经济组织成员资格，在其它村组享有相应的福利权利、经济权利、政治权利、社会权利等人员；或者已经取得城镇户口，且为国家各级机关、事业单位在编工作人员，因为其已经不是本集体经济组织的成员，自然不享有宅基地资格权。

现实生活中，因为上大学，部分大学生将户口迁到城市，大学毕业后其户籍挂靠在城市的人才服务机构，但本人又回到本村本组就业创业，使其户籍地与实际生产、生活地常不相一致，如果其依靠本集体经济组织所有的土地作为其基本生活保障，一般应确定其农村集体经济组织成员资格，只在难以确定其实际生产、生活所在地的情况下才参照户籍情况。

凡是履行了法定结婚登记程序，外村女出嫁到本集体经济组织，且在此生活居住的；本集体经济组织成员暂未上户籍的符合计划生育政策的新出生子女，均可以取得本集体经济组织成员资格。

三、宅基地三权分置之下资格权的权能

(一)保有权。保有权表现为已流转宅基地的到期回收权及分配地位维持权。按照法规政策规定，集体经济组织成员符合分户的条件，可以向集体经济组织申请宅基地，对于暂时不想利用宅基地建房的农户，或村集体暂时无宅基地可分的农户，有权保留申请宅基地的资格。基于适度放活使用权、保障农房财产权的需要，为了提高农房的使用效率，促进物尽其用，法律可以授权农户有期限的流转农宅及宅基地，一旦流转期限截止，农户有权收回该宅基地使用权。

(二)收益权。收益权表现为征收补偿获取权和有偿退出权。依法律规定，集体经济组织成员取得资格权后依据法定程序可以取得宅基地使用权，一旦宅基地或农房被国家征收，宅基地使用权人有权依法获取征地补偿费用，符合条件的有权获得社会保障费用等[4]。

(三)退出权。退出权表现为取得宅基地资格权的集体经济组织成员将已经取得的宅基地退还给集体经济组织或自愿放弃申请宅基地的权利。退出宅基地，实际上就是将宅基地永久或暂时的退还集体经济组织。如果农户自愿永久放弃依法取得的宅基地使用权，其有权要求集体经济组织给予合理补偿。

(四)依据放开宅基地使用权的政策思想，农户取得宅基地使用权后，可以通过出租、有限期转让等方式将存量宅基地使用权转让给不拥有宅基地资格权的主体，期满后由原使用权主体收回该使用权。

四、保障农户宅基地资格权应注意的几个问题

(一)明确户的内涵及确定依据，严格以户为单位落实集体经济组织成员宅基地资格权，实现资格权取得、实现、灭失的全过程管理；依据《土地管理法》的规定，农户已经申请过宅基地的，或出租、出卖农宅后，宅基地资格权随即消失，不能再申请宅基地；要严格执法，依法打击资格权转让行为；合法继承农村房屋的相关主体，只能依法取得农宅的所有权，而不能同时取得所继承房屋所在集体的宅基地资格权。

(二)考虑到我国区域经济发展不平衡，且各地土地资源禀赋不一样，我们要创新思维，拓宽宅基地资格权的实现方式，对于土地资源稀缺的地区要改变以往将宅基地使用权作为资格权唯一实现方式的做法，探索选择住房、社保、货币等形式保障集体成员宅基地资格权。

对于土地资源相对充裕、农民收入较低的经济欠发达地区，可以继续对宅基地的初始取得实行无偿分配制度，以确保农户宅基地资格权的实现。但必须坚持实行“一户一宅、宅基地面积不得超标”的基本原则。

对于经济发达的地区，特别是城市郊区或城中村，政府应当引导集体经济组织探索利用集体经营性建设用地或整理好的宅基地建设经济适用房或廉租房，建立资格权换取经济适用房或廉租房的机制，向有资格权的农户提供定向安置住房或者保障性住房等，变宅基地保障为住房保障，将无法享受宅基地资格权的农户纳入城乡住房保障体系[5]。

(三)建立宅基地资格权保留制度及退出制度。农户因在城镇稳定务工或经商，将暂时用不着的宅基地退还给集体经济组织，集体经济组织可保留其资格权，将来农户需要建房时，可再次申请获得宅基地；经济条件较好的地区应制定法规政策鼓励有条件的农户自愿有偿放弃宅基地资格权。集体经济组织应该给予放弃资格权的农户一定经济补偿，补偿金额参照当地宅基地基准价格由集体经济组织和宅基地资格人协商确定。

宅基地三权分置是一项系统的理论工程与实践工程，涉及到我国农村土地法制的创新，涉及到宅基地流转机制的改革，涉及到农村住房保障体系的建立，牵一发而动全身。本文结合衡阳市的农村土地利用现状及乡村振兴对农村宅基地制度改革的要求，简单提出了涉及三权分置的部分的基础性的问题的解决思路，如何构建具体的法律规则，让三权分置有法可依，让宅基地的适度流转建立在法律的轨道上需要学者继续贡献自己的力量与智慧。