论法院工作实现可持续性的实践进路

刘念虎

科学发展应当是遵循经济、自然和社会规律可持续发展。①《新常态下我们怎样发展（上）》，载《人民日报》2014年08月26日01版。国家实现可持续发展，需要依靠法治促进社会公平正义，用法治方式规范社会秩序。人民法院的司法工作是法治建设不可或缺的重要组成部分，其能否实现可持续发展将直接影响法治建设的成效，进而影响整个国家的科学发展、长治久安。然而，在当前的人民法院工作中，存在一些不符合司法规律的藩篱，制约和阻碍了可持续发展进程，亟需通过体制机制改革完善加以破除。落实到具体实践层面，我们认为，应当重点做好以下四个方面的工作。

一、矛盾纠纷实现多元化解

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这些需求增量表现在司法领域，就是各类矛盾纠纷的持续上升。1978年山东法院收案2.4万件，2018年收案达到173.9万件，今年上半年收案历史首次突破百万件，预计全年收案将突破200万件。矛盾纠纷的“爆炸式”增长，必然对纠纷解决机制建设提出更高要求。习近平总书记强调，要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量，充分体现了对矛盾纠纷化解规律、司法工作规律、法治建设规律的深刻把握，为我们破解纠纷化解难题提供了一把“金钥匙”。具体如何“挺在前面”，应该从以下三个方面着手：

1.加强诉源治理重在预防。没有纠纷就是最好的社会治理。长期以来，人民法院过于关注矛盾纠纷的化解，而多少忽略了矛盾纠纷的预防。习近平总书记指出，预判风险是防范风险的前提，把握风险走向是谋求战略主动的关键。事实上，人民法院在预防风险方面大有可为。完全可以依托海量的案例，积极发掘司法大数据资源的潜在价值，深度分析审判工作反映的经济社会发展中的突出问题，通过健全诉讼态势分析研判机制、深入挖掘涉诉数据资源价值、强化司法大数据监测预警功能，发布典型案例和法律风险提示，及时向党委、政府推动矛盾风险治理建议，把社会治理的着眼点放到前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置上来，推动纠纷从终端裁决到源头防控延伸，让矛盾纠纷化于未发，真正实现纠纷源头治理。

2.推动非诉解纷重在分流。司法不是万能的，法官工作量不可能无限增加，如果大量案件持续涌入法院，势必加剧人案矛盾，不利于矛盾纠纷的及时化解。“多元化纠纷解决机制是相对于单一的纠纷解决方式而存在的，其意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序如诉讼，并将其绝对化。”①范愉：《浅谈当代“非诉讼纠纷解决”的发展及其趋势》，载《比较法研究》2003年第4期。实践中，很多法院不支持非诉解决机制发展，纠纷来了无处分流；有些参与机关、调解组织和人员积极性不高，纠纷诉前分流效果不佳。比如，去年山东全省人民调解员调解案件27万件，但是全省有30多万名人民调解员，人均不到一件。行业调解组织发展不均衡，金融、物业等行业调解组织还有很大潜力有待挖掘。化解纠纷，法院绝不能单打独斗，应该紧紧依靠党委领导，寻求政府支持，健全诉讼前端纠纷解决机制，坚持“走出去”与“请进来”相结合，邀请各类非诉解纷组织进驻诉讼服务中心，吸收更多的人民调解员参与诉前调解工作，形成协同参与纠纷解决的整体合力，把更多的矛盾纠纷消解在诉前，把有限的司法资源用在解决重大疑难复杂案件上来，切实发挥司法维护社会公平正义最后一道防线作用。

3.推进平台建设重在衔接。诉讼与非诉讼的衔接离不开诉调平台建设。实践中，有的法院对诉调对接理解不深、把握不准，实施方案停留在纸面，没有落实到行动中；有的法院多元解纷的机制衔接不畅、程序空转。山东已出台多元化解纠纷促进条例，但制度的整体效能还没有完全发挥出来，存在很多影响效能发挥的难点、堵点，其中重要的一点就是诉讼与非诉讼机制的衔接工作没有做好。对外争取党委政府支持，推动设区的市、县（市、区）、乡镇人民政府和街道办事处以及社区管理机构全面建立纠纷多元化解综合性服务平台，支持各类非诉纠纷解决主体进驻，同时健全考核奖惩制度，避免“建与不建一个样、用与不用一个样”。对内要展诉调对接领域，在升级诉调对接平台、完善委派调解制度、推动特邀调解发展等方面下功夫，主动加强与工会、妇联、工商联、医疗协会、银行业协会等部门的工作联系，加强工作指导，推动行业调解组织成为多元解纷的骨干力量，逐步形成分层递进、衔接配套的多元化纠纷解决体系。

二、科技与审判深度融合

习近平总书记强调，要遵循司法规律，把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来。司法体制改革成果能否落实、落地，要依靠智慧法院建设来推进，而且依靠信息化激发审判执行工作新动能，是人民法院发展的必然趋势。因此，要从学懂弄通做实习近平总书记网络强国重要思想的高度，去认识智慧法院建设。通过智慧法院建设，构建网络化、阳光化、智能化的人民法院信息化体系，进而促进审判体系和审判能力现代化，更好地服务和保障社会可持续发展。

1.认识论层面，向信息化要可持续发展力。在我国司法体制改革的实践背景下，单靠大幅度地增加法官数量、无限制地购买社会服务，并不能从根本上解决“案多人少”的矛盾，这也不符合我们编制、经费管理体制的基本国情。从根本上讲，人民法院绝对不是劳动密集型产业，依靠“司法民工”加班加点办案，并不能保证能为社会提供公平正义的产品。人民法院应该是通过智能化技术大幅减少人工劳动，把普通劳动变为简单劳动，从而集中精力进行智慧型判断。当前人民法院审判管理面临的送达难、鉴定评估周期长、审限管理难“三座大山”，无一不需要通过信息化手段去解决。因此，人民法院应该向信息化技术要生产力、战斗力，不能陷入动辄增加人员、购买服务的误区。

2.实践论层面，把握住信息科学技术的应用。智慧法院建设绝不是搞噱头、装门面，重在实践应用，就是为了让广大司法人员从大量重复性劳动中解脱出来，运用信息技术提高审判质量效率。如果不实际运用，这一目标就难以实现。“坚持以人为本、技术中性的理念，坚持对司法公平正义的追求，应是对待智慧法院的理性态度。”①徐骏：《智慧法院的法理审思》，载《法学》2017年第3期。然而，目前的实际情况是：懂技术开发的不懂办案，懂办案的又不参与技术开发，技术研发和办案需求脱节，客观上造成诸多信息化系统界面不友好、功能不足、用户体验感差，一线办案人员不愿意用，开发与应用“两张皮”。并且，很多作为应用主体的法官当起“二老板”，法官不在网上办案，而是书记员和法官助理在网上办案，信息化系统无法收到用户改善需求反馈，更新缓慢甚至停滞。因此，智慧法院建设仅仅单独依靠技术开发部门难以完成，全体司法人员都应该参与者、实践者，同时也是推动者、受益者，不能作壁上观、高高挂起，逐步形成“需求精准—系统高效—反馈及时—持续更新”的良性循环。

3.矛盾论层面，抓住智慧法院建设的重点。抓工作，不能胡子眉毛一把抓，要抓住矛盾的重点。建设智慧法院，推进网上办案，重点就是让所有数据在网上运行，数据同步生成为主，人工录入、补录为辅。案件程序进行到哪里，数据运行就跟进到哪里，从立案、审理、执行到最终归档，实现全程留痕，最终形成一个完整的程序闭合。当前，山东法院网上立案推行效果不错，但很多法院电子卷宗同步生成问题尚未解决。电子卷宗随案同步生成是智慧法院建设重点中的重点，法官完全改变既有办案模式，主要审理电子卷宗，纸质卷宗作为存档卷宗，让所有数据在网上运行。无论一审、二审、再审、执行工作，如果没有电子卷宗随案同步生成，就不可能实现网上办案、网上监督，智慧法院建设就无从谈起。

三、审判管理模式更新

信息技术在司法领域的深度应用，对人民法院审判管理的既有模式形成冲击引发变革需求。当前智慧法院建设，亟需改变传统审判管理模式滞后性、被动性局面，推动审判管理向信息化、可视化、动态化、智能化趋势发展。其中，需要重点解决三个方面的问题。

1.实现案件精准的繁简分流。当前，我们在案件审理中最大的问题是繁简分流机制运转不畅，导致简案程序不快、繁案审理不精。首先，建立以效率为导向的分案标准，探索运用信息化手段进行精准分流。山东建成“山东法院分调裁平台”，提炼出区分简单案件与复杂案件的各类要素，有待于在实践检验中逐步完善。其次，大幅度拓展服务中心职能。诉讼服务中心不能“只搭台、不唱戏”，要进行实体化运行，考虑设立速裁团队、法官工作室，作为前端解纷“桥头堡”，快调速审大量简单案件、类型化纠纷。最后，建立案件流转、调裁对接、程序转换机制，畅通简案流入、繁案流出渠道，真正实现程序简化、效率提升。对此，山东高院提出了一个目标和标准：进入诉讼的案件，80%适用简易程序审理，20%适用普通程序审理。80%简易程序的案件中，要有50%的实行速裁方式快速办结，真正实现繁简分流、轻重分离、快慢分道。

2.完善改革后的审判团队管理。过去，人民法院实行院庭长层层审批的行政化管理模式，这种模式虽然存在各种各样的问题，但在确保办案质量、统一裁判尺度方面发挥了很好的把关作用。司法责任制改革后，实行团队化运作，要求强化法官、合议庭责任，谁裁判、谁负责，原来的管理模式已经不能适应当前需要。然而，审判团队管理模式，虽然初步实现扁平化管理，但办案并未实现集约化、专业化，在“类案同判”相关保障机制没有跟进的情况下，因审判单位细化有可能导致适法不统一，致使裁判“碎片化”。此时，应强化而非弱化院庭长的审判监督管理职责，审判权“独立”行使不等于“孤立”行使，“去行政化”不等于“去管理”，重点是要明确细化院庭长的权力清单和责任清单，让院庭长管什么、如何管都一目了然、有章可循，进而弥补审判团队扁平化管理的效能不足。

3.进行全流程节点管控。传统审判管理模式主要是事后书面评查和数据通报，在案件流程跟踪督导机制的构件上容易出现断层。信息化技术与审判管理的深度融合，促使审判管理脱离事后管理困局、实现全流程管理成为可能。可以从立案、审理、执行、上诉等全过程中梳理出工作监控节点，明确各个环节的时限要求、标准以及互相之间的衔接方式，加强案件基本环节的跟踪管理，重点规范案件流转、审限变更等主要环节，实时追踪关键质效数据和流程节点，及时发现隐藏在数据背后的深层次问题，洞察审判权运行瑕疵状况和束缚质效提升的内在缘由，最终实现案件全程可控制、节点可查询、进程可预期、数据可转化。

四、配套制度设计优化

人民法院实现可持续发展，就是要坚持以人民为中心发展思想，让司法发展成果更多更公平惠及全体人民，切实增强人民群众的获得感。然而，与人民群众的司法需求相比，人民法院能够提供的司法资源却是有限的，这其中有资源本身具有稀缺性的原因，也与各种制度设计不佳影响司法资源优化有关。对此，可考虑在以下三个方面做好工作。

1.增加司法资源共享宽度。人民法院的审判法庭、诉讼服务中心被视为单纯的司法活动场所，而忽略了其具备的法治文明共享的空间功能。同样的司法资源，人民法院只要转变理念，让渡出部分空间，改造成人民群众共享法治成果的司法服务场所，像城市图书馆、博物馆一样，就会成为展现法治发展成果的城市公共地标。去年以来，山东高院升级改造诉讼服务中心，打造成人民群众共享法治成果、弘扬社会主义核心价值观的城市地标，提供诉讼实景体验、旁听庭审、法治宣传等服务，接待代表委员、社区居民、在校学生等2350人（次）参观体验，全省法院接待公众参观、旁听庭审20余万人（次），让更多的司法资源共享给人民群众，提高了群众的法治意识。

2.优化四级法院职能定位。目前，我国法院体系呈圆柱形结构，四级法院在程序功能、价值目标和职责定位上趋于同质化。实践中，由于没有区分事实审和法律审，基层法院审理的上诉案件，二审法院要围绕事实问题再次审理，甚至高级、最高法院再审审理案件仍然聚焦于案件事实的认定，期间，当事人不断地提供“新证据”，导致案件在上下级法院之间来回反复，终审不终、案结事不了，浪费了大量的司法资源。不同层级法院应当具有不同职能定位，层级越高越侧重“规则治理”，越弱化“纠纷解决”。基层人民法院应全面审理一审案件，快速处理案件并建设多元化解决纠纷的体制。中级人民法院应依法改发案件以确保终审质量，完善二审程序来保障上诉权利，理顺上下法院关系并实行专案专审。高级人民法院要明确再审法院的地位并重视其调研指导功能。最高人民法院原则不再审理个案，重心在于司法解释的制定、审判业务的指导和裁判尺度的统一。

3.发挥诉讼费和律师费的杠杆作用。司法资源是有限的，但实践中，当事人滥用诉讼权利、恶意提起诉讼的案件大量存在，挤占了亟需司法救济当事人的资源利用空间，也降低了诉讼效率。“理性的当事人之所以选择将纠纷诉诸于法院，最主要的一个因素是当事人对诉讼的成本收益衡量。只要司法解决的成本降低，就一定会吸引许多本来也许不打算诉诸司法的纠纷。”①张保川、熊晓彪：《基层诉源治理的探索与出路——以四川省蒲江县人民法院为中心的分析》，载《人民法治》2017年第7期。对此，要发挥诉讼费和律师费的杠杆作用，引导当事人诚信理性诉讼。为推动多元解纷，鼓励调解优先，要把当事人在推动调解中的作用成为诉讼费用负担的重要标准。对在不同阶段撤诉、自行和解、达成调解的当事人，免交或者大幅度降低诉讼费缴纳标准。对无正当理由不同意、不配合、不参与调解的，根据裁判结果情况可酌定增加其诉讼费的负担比例。当事人滥用诉讼权利、拖延承担诉讼义务，造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可依法支持无过错方依法提出的赔偿合理律师费用的正当诉求。总之，通过费用承担的杠杆作用，推动司法资源的优化配置，让真正需要司法救济的当事人享受到优质的司法服务。