试论国家公园建设过程中存在问题及其法律建议

陈浩浩 王育才

西北农林科技大学，陕西 杨凌 712100

作为国际上最受欢迎的自然保护形式之一，国家公园在一个多世纪的发展中相对完善，它更好地处理了发展和保护的关系，成为世界自然保护的典范。党的十八届三中全会提出要加快生态文明建设，提出建立国家公园体系，这表明国家公园体系建设已经开始集中实施，作为中国生态文明建设重要举措[1]。随着国家公园系统试点和体制改革的推进，由于我国国家公园法律制度的缺失已经成为阻碍国家公园可持续发展，如何为国家公园设立和管理提供有效的法治保障已成为当前一项重大而紧迫的任务。

一、国家公园的涵义

“国家公园”的概念起源于美国，兴起于美国早期自然保护运动。1872年建立了世界上第一个国家公园——黄石公园，它在实践中取得了显著成果，已经为世界其他国家的自然保护提供了很好的范例。但是，中国国家公园的建设仍处于试点阶段，中国对国家公园没有相关的法律定义，这样就容易影响相关研究的进展，在研究和探索其他国家国家公园建设理论和实践基础上，根据中国的国情和实际工作，应提出符合中国实际的国家公园的定义：国家公园由国家批准，设立和管理，以保护代表该国的自然和人文资源及其景观，它结合了科研、教育、游憩等综合功能，实现特定区域的有效保护和合理利用[2]。

二、依法规范国家公园建设的必要性

党的十八大以来，为了推动国家治理体系现代化适应新时期中国发展需要，国家体制各方面都进行了深刻的变革，为此中共中央全面推进法治建设，提出了重大改革于法有据的基本要求。国家公园试点工作的开展需要法律加以规制，但是，中国没有完整的国家公园相关法律规范，这些法律规范的缺失必然导致国家公园建设的缓慢，它对保护自然资源和可以持续发展更加不利。相比之下，有着成熟国家公园建设的国家，特别是美国、日本、新西兰和英国等国，可以从这些自然保护地的形成和发展历程看出，其有关法律法规通常同步建立，这些规定为国家公园的持续健康的发展奠定了坚实可靠的法律基础和制度保障。

我国自然保护体系起步较晚，国家公园的发展建设也十分缓慢，更不用说国家公园有关法律法规发展。虽然我国的保护地法律在数量上是惊人的，但受制于旧的行政体制和立法理念，以及分散立法的弊端，各部门利益纠缠不清，管理权上重叠，难以为国家公园的建设提供有效的法律支撑[3]。

三、我国国家公园建设过程存在的问题

(一)自然资源权属不清

根据中国宪法有关规定，中国自然资源是国家所有制和集体所有制，这反映了中国社会主义公有制的基本制度。但是，在中国行使自然资源所有权的实际效果并不令人满意。在实际运作中，国有土地的行政管理权由县级以上的政府部门行使，由于法律将所有权的内容规定较为笼统，不同级别的政府行使权利时也较为模糊，实际情况是谁占有谁所有的情况，这造成了国家权力的架空。由于所有权不明确，必然会导致自然资源管理发展的混乱。一如我国秦岭地区的违法建筑问题。秦岭是中国南北地理界限，它在国家生态安全、水源安全和文化建设中发挥着不可替代的作用。然而秦岭违法建设这种破坏自然环境的情况却时有发生，这已经严重破坏了秦岭生态环境，损害着全体国民的利益。这其中就涉及到土地资源的权属问题，一些不法企业打着投资村办企业的名号，却将流转来的土地进行房地产开发。国家公园也一样，由于土地权属的不清，导致国家在国家公园的建设过程中遇到各种阻力，这天然的束缚将导致国家公园建设的缓慢。

(二)国家公园相关法律位阶较低

在国家公园体系发展相对完善的国家，国家公园相关立法位阶普遍比较高。例如，美国国家公园法律体系完善且具有较高的法律位阶，由国家公园基本法，授权法，单行法，部门法规构成美国的国家公园法律体系对国家公园的建设运行中能够起到较好的指导和协调作用。与这些国家相比，中国国家公园的相关立法工作似乎相对滞后[4]。

在中国目前保护区的专门立法中，国家公园法缺失中央立法，最高法律效力层级的是地方国家公园法规，一些省份在国家公园的试点过程中开展了地方性法规的立法实践。例如，云南省、福建省、湖北省均已颁布或试行国家公园管理条例。由于法律位阶较低，这些地方性法规很难实现国家公园建设的有效指导。

(三)现行法律制度缺乏整体性

在我国立法早期阶段，国家行政机关权力的实际行使在合法授权之前，经常发生部门权益法律化。现行法律制度的形成更多的是涉及部门利益，“自然保护区条例”“风景名胜区条例”“国家城市湿地公园管理办法”“国家级森林公园管理办法”“国家湿地公园管理办法”“水利风景区管理办法”等条例及办法各自成体例，立法缺乏整体性。

其次，从现行的中国国家公园相关的法律规范中来看，其立法目的与国家公园的建设理念不尽相同，这些法规在立法过程首要考虑的是管理和建设问题，注重这些保护区给当地政府带来的经济利益，却忽视了国家公园的生态价值，这与国家公园的设立初衷是相违背的。例如中国自然保护区条例规定了保护区设立目标：为了保护自然环境和自然资源。然而在实际施行过程中却并非如此，地方政府往往顾及到当地经济发展，进行一些开矿或旅游活动，这与国家公园的“严格保护”主义是不相适应的。

(四)缺乏统一的国家公园技术标准体系

国家公园技术标准体系是一个规范的有机体，由一系列涉及国家公园等领域的具有内在联系的行业标准和技术规范组成，它是国家公园体系的基础，也是国家指导国家公园具体实践的先决条件。目前，我国虽然在保护地建设与管理方面取得了卓著的成就，但是由于缺乏统一的技术标准体系，导致实际操作中出现一些不科学现象，如有些自然保护地为了争取更多的支持，出现了“一地多牌”的情况，这些保护地的重复设立必将导致基层管理人员疲于应付，难以实现保护区的有效管理。

四、完善我国国家公园法律制度的建议

(一)建立完整的国家公园法规体系

国家公园发展较好的国家，现在都已经建立了比较完整的国家公园法律体系，没有区块管理的情况。例如，美国国家公园的保护和管理都在一个个较为完善的法律制度体系下完成的，美国的国家公园保护和管理的理念非常先进，实行“一区一法制度”即美国的每一个国家公园都有它单独的法律规范来管理。因此，建立和统一国家公园的法律制度能够实现国家公园的有效管理和保护，同时也实现了对自然资源和生态环境的保护和合理利用[5]。

(二)制定较高层次的国家公园法

从立法层面来看，国家公园发展较为完善的国家普遍建立了较高层次的法律立法。每个国家和地区的国家公园保护和管理在国家一级都有立法保障。例如，美国在立法层级上非常具有代表性，自1872年以来美国建立了庞大的国家公园法律体系，其中立法层级最高的当属是国家公园管理局组织法，立法层级仅次于宪法。因此，建立高位阶的法律，健全国家公园法律制度体系，是试点推广和国家公园全面建设的重要基础性保障。

(三)发挥国土规划的管控作用

各国国家公园的管理经验表明，制定发展规划是实现国家公园有效管理的有效方式之一。大部分国家和地区的国家公园土地权属多样化，有些国家同我国情况还比较类似，有些国家在这方面存在的基本困难比我国还要大，但为了解决这些矛盾，发达国家一般通过规划来加强国土空间的管控，实现国家公园体制的有序运转。因此，提升规划的法律地位，强化国家公园规划的权威性，严肃性和执行力，有利于协调解决国家公园发展过程中存在的矛盾。实现资源的科学严格保护和可持续发展。

(四)完善公众参与机制

国家公园的设立一般都会限制公园区域内原著居民的生活生产活动，严格保护主义下的公园建设将会影响地方政府的经济发展速度。具有成熟国家公园建设经验的西方发达国家一般通过法律来明确公众参与程序，并让他们有机会参与公园政策，管理规划和保护监督等相关事宜，反应自身需求，鼓励公众参与国家公园的管理。因此，为了更好的保护公民的合法权利，使国家公园融入到当地的经济发展中去，减少民众的阻力。应当通过立法来明确公众参与国家公园建设的过程，促进国家公园的健康可持续发展。

五、结语

作为一种保护自然资源的新兴方式，国家公园在中国仍处于探索期。由于研究的滞后性，国家公园在中国的发展还存在诸多的不适应，与我国现行的法规规定还一些冲突。文章分析了国家公园建设过程中存在的问题，提出解决我国国家公园建设面临困境的建议。由于笔者的知识结构、专业水平的限制，有些建议还有待进一步论证。但是可以预见的是，中国完整的国家公园法律制度将在在不久的未来，成为我国国家公园发展助力，在我国自然资源保护中起到关键作用，实现人与自然的协调发展。