我国网络短视频的法律规制研究

罗日明 刘岚涛 徐晓妍

西南交通大学公共管理与政法学院，四川 成都 611756

近些年，我国网络娱乐市场发展迅速，短视频应用应运崛起。截至2018年12月，我国短视频用户规模达6.48亿，用户使用率为78.2%[1]。短视频的崛起促进了我国网络经济的发展，丰富了人们的娱乐生活。但同时，由于相关法律规制的不完善，网络短视频市场也存在一定问题，总体上呈现“野蛮”生长态势，其背后的低俗、色情、造假等乱象层出不穷。主管部门亦频出重拳，通过约谈、整改、下架等方式，给短视频行业“降温”，多家短视频平台被关停或下架整改。在全面依法治国的背景下，加强网络空间治理，加强网络内容建设，日益成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。习近平总书记在中共中央政治局第十二次集体学习时强调，要从维护国家政治安全、文化安全、意识形态安全的高度，加强网络内容建设，使全媒体传播在法治轨道上运行。为此，加强网络短视频的法治化研究具有重要的现实意义。目前国内学者多是从传播学、广告学、市场学等角度对网络短视频展开研究。当然，也有少部分学者是从法律的角度进行分析，但是现有研究还不够深入。

一、我国网络短视频现状

(一)网络短视频的概念

1.定义

对于短视频的定义，学界和业界从不同角度有不同的界定。学界普遍认为，短视频是指新媒体平台上视频时长从几秒到几分钟不等，总体不超过5分钟，视频内容主题多样，在闲暇状态下观看传播，并起到传递一定价值导向或休闲娱乐等作用的新型视频[2]。而业界一般认为，短视频的核心特征是碎片化环境下用户能够接受并观看，在时长上其实是没有硬性规定的，5分钟、10分钟、甚至是7秒都没有关系[3]。我们认为，视频时间的长短是相对而言的，但从法律的确定性角度应当有个明确的界定。综上，本文认为，短视频是指时长从几秒钟到几分钟不等的，最长不超过5分钟，能够在新媒体平台上播放的，让用户能够在碎片环境下接收并观看的新型视频。主要有以下几方面含义：一是时长短，最长不超过5分钟。区别于传统网络视频，短视频以时长短小、内容精简而受大众追捧。二是播放载体的多样性。短视频既能通过新型的移动智能终端播放，如手机、平板电脑等，也可以在传统的电脑平台上进行播放。时长的短小更便于其嫁接于社交平台与资讯客户端上，而非仅在独立的短视频应用中进行播放。三是碎片化环境下使用。这是短视频区别于传统视频的最大特点之一，其时长短小的特点满足用户在碎片时间中的需求，同时让用户无需在意流量的消耗，很好地迎合并利用了如今人们茶余饭后的碎片化时间。

2.网络短视频的特征

(1)生产便利化。网络短视频对生产者与发布者没有过多的门槛，一般的网络用户都能够参与制作，成为发布者。不仅如此，新媒体时代对拍摄的技术手段没有过多要求，用户可以利用手机、微型摄影机等设备进行相关操作。海量优质的视频剪辑软件以及短视频应用自带的编辑功能，更是使得后续制作过程简便快捷。

(2)内容多样化、碎片化。短视频时长通常在15秒内，内容丰富多彩，几乎涵盖了大众生活的方方面面。相对文字、图片而言，短视频视听立体化的特点，深受民众青睐，使人们产生极大的同理心与满足感。同时，其能够通过手机移动客户端进行播放，而且视频之间不存在较强的关联性。用户能在零散时间通过手机流量进行使用，满足碎片化娱乐和自我表达需求。

(3)交互及时化。在互联网高速传播环境下，大众可以利用短视频APP及时上传作品，浏览用户与发布用户之间几乎不存在时间差。出于提高个性化的用户体验，当下很多短视频平台推出的互动性新玩法，如点赞、收藏、关注、弹幕评论等，大幅度拉近了创作者、创作内容、用户之间的空间和时间距离。个性化的算法推荐模式，更是加强了无交集的用户之间的信息交互。

(二)网络短视频的发展及现状

短视频应用最先在国外出现并发展起来，2011年Socialcam的上线标志着短视频平台的正式产生。时隔一年，我国短视频产生，其标志是2012年快手转型短视频社区。早期的短视频应用功能较为简单，同时受限于有限的移动网络支持、较高的流量资费等问题，行业发展缓慢。经历了2013到2015年的萌芽期后，资本的涌动促使短视频开始迅猛发展。自2017年起，尤其是2018年春节期间，短视频应用迅速下沉至三四线城市，用户规模持续增长，催生了如此火爆的短视频行业。目前，短视频的发展成为我国网络视听领域的新生力量，进入了发展繁荣期。主要表现在以下几方面：

1.短视频应用平台众多

在短视频应用方面，随着抖音、快手等短视频平台的火爆，短视频市场获得各方广泛关注。众多企业如百度、腾讯、阿里巴巴、微博等互联网巨头持续发力，建立平台并投入大量发展资本，将其作为未来的重要战略布局之一，网易、搜狐等也纷纷推出了新的短视频应用。

2.短视频用户规模巨大

在用户增长方面，过去6个月，在各种视频媒体形式中，短视频的网民使用率最高，是用户网上娱乐的主要形式。其流行的社会原因，一方面源于社交媒体全面激发了网络用户的个性和表现欲，网民自我展示需求日趋精细化、视觉化；另一方面是短视频内容可以有效填补互联网用户的碎片化时间和即时的视听消费需求。

3.短视频产业模式多样

在产业模式方面，短视频内容按生产方式可分为UGC、PGC、PUGC三种类型。其中，UGC(User Generated Content)是指非专业的普通用户自主制作并上传的内容；PGC(Partner Generated Content)是指由专业的机构创作并上传的内容；PUGC(Professional User Generated Content)则是将UGC 和PGC 相结合的内容生产模式，是指拥有粉丝基础的网红，拥有某一领域专业知识的KOL(Key Opinion Leader)或者拥有一定影响力的用户生产加工并上传的内容。UGC的特点是创作门槛低，大众可参与，传播流量大，具有强社交属性，但随之而来的问题是内容良莠不齐、质量难以提升、同质化严重，且具有潜在的版权风险。尽管UGC贡献了短视频平台90%以上的内容，但PGC占据了90%的播放量，且逐渐成为短视频领域核心竞争点。PUGC模式介乎UGC、PGC之间，既有自媒体大咖，也有通过平台孵化而成的网红。PGC形成了大量的头部内容，UGC形成了数量众多的底层内容，而PUGC则是腰部内容的中流砥柱[4]。

二、我国网络短视频法律规制的必要性

(一)我国网络法治的内在要求

改革开放以来，经过40年多的法治建设，我国已经建立起了中国特色社会主义法律体系，网络法治也有很大的发展，虽然我国于1994年加入国际互联网之时曾面临网络治理无法可依的尴尬局面。我国网络法治发展至今，大体经历了三个阶段：首先是传统电信立法阶段。1994年到2000年是我国互联网建设初期，互联网立法内化于传统电信立法之中，如《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》，主要面向网络安全。之后是网络空间法律体系初步建立的阶段，大致从2000年至党的十八大前，如《电子签名法》、《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》等，初步构建了覆盖信息网络建设、信息应用管理、信息安全保障和信息权利保护的网络安全和信息化法律体系[5]。

党的十八大以来，我国网络空间法律体系进入基本形成并飞速发展的新阶段。伴随着我国互联网走向广泛应用、深度融合的新阶段，一方面全局性、根本性的立法开始启动，我办牵头编制了立法规划，将《网络安全法》、《电信法》、《电子商务法》统筹考虑并积极推进立法进程。另一方面相关法律、法规、规章和司法解释加快出台，如《刑法修正案(九)》、《中华人民共和国电信条例》、《信息网络传播权保护条例》等。我国互联网发展和治理不断开创新局面。习近平在对十八届三中全会决定的说明中指出，“如何加强网络法制建设和舆论引导，确保网络信息传播秩序和国家安全、社会稳定，已经成为摆在我们面前的现实突出问题。”他还指出，我们要依法加强网络空间治理，加强网络内容建设，为广大网民特别是青少年营造一个风清气正的网络空间。同时，要加快网络立法进程，完善依法监管措施，化解网络风险，让互联网在法治轨道上健康运行[6]。

综上可知，在全面依法治国的背景下，网络法治是我国法治建设的重要组成部分，并且随着现代网络的发展，其紧迫性越来越突出，地位越来越重要。短视频作为现代网络的一个新生物，当然也要纳入法治的轨道。

(二)网络短视频现存问题的外在需要

1.内容低俗、暴力甚至非法

从内容制作层面看，用户制作内容(UGC)打破了以往专业传播者信息传播的垄断，但制作主体低门槛化导致部分短视频内容制作者往往求新求异，追求猎奇，甚至是打擦边球和突破底线。短视频平台暴力、血腥、色情、恶搞等低俗内容屡禁不止，如生吃蛇、泥鳅等活物视频大兴，以猎奇性吸引受众流量。更严重的，出现了“低龄妈妈”、未成年少女怀孕等对青少年价值观产生极大负面影响的内容[7]。此外，UGC内容带来的法律问题还包括发布内容侵犯了他人的知识产权；用户个人隐私安全遭到威胁等等。

从2018年3月起，国家监管部门就针对经营网站缺乏必要资质、传播内容低俗、价值导向偏离、盗版侵权严重等问题开展了一系列的整治，责令相关短视频平台暂停服务并进行整改。其中多个短视频平台负责人被联合约谈，某平台旗下APP也被永久关停。7月27日，国家网信办会同工信部、公安部、文化和旅游部、广电总局、全国“扫黄打非”办公室等五部门，开展了网络短视频行业集中整治活动，依法处置了一批违法违规网络短视频平台[4]。

2.传统政府监管方式的乏力

随着短视频用户规模的扩大和使用时长的增加，人工、技术审核速度跟不上发布的速度，视频内容存在不可控性，部分低俗、虚假甚至违法的内容影响互联网生态，个性化算法也容易造成用户的沉迷和信息的茧房。然而，由于互联网的特殊性质，违法信息的发布者可能遍布全球各地，给监管人员来带了不小的麻烦。同时，短视频的把关较之文字把关来说更具技术上的挑战性。对文字内容的把关可以通过关键词筛选直接屏蔽，但是视频画面难以抓取和界定，互联网海量传输的特性也使得人工筛选困难重重。加之信息科技的大爆发，互联网信息技术手段日新月异，原有法律和监管政策难免滞后、出现瑕疵或缺位。这些问题导致了互联网的监管和约束举步维艰。

3.社会危害大

短视频用户规模的庞大导致了一旦出现违法违规的内容，影响范围巨大，加之网络传播的及时性，若不加以规制，后果不堪设想。此外，5G的出现以及智能手机的发展将对未来的网络视频监管提出更多挑战。未来高速、便捷的信息移动通路意味着内容生产模式、内容传播途径将进一步多样化，人们的移动线上生活会进一步丰富。这样的变化势必带来管理模式的变革。相较于文字内容，视频内容长期以来都存在难以审查和监管等问题。随着网络传播速率的提高，网络短视频内容的生产时间更短，生产内容类型更加多样，短视频的监管方式也将面临新的挑战[9]。

三、我国网络短视频法律规制问题分析

(一)我国网络短视频的现行法律规定

近年来，随着社会信息网络的飞速发展，国家有关部门先后出台了相关政策和法律法规来对互联网加以规制，其中亦不乏针对网络短视频的规定，具体而言：

首先是法律层面，我国于2017年12月颁布的《中华人民共和国网络安全法》，对网络运营者(即短视频平台)、个人和组织(即网络短视频用户)以及政府的权利和义务都作了原则性的规定，然而，这些规定过于笼统和原则性，缺乏针对性。

其次是行政法规，国务院于2000年9月25日公布施行的《互联网信息服务管理办法》规定了“九不准”和“七条底线”不容逾越，旨在规范互联网信息服务活动，促进互联网信息服务健康有序发展。

再者是部门规章，广电总局于2007年12月29日公布了《互联网视听节目服务管理规定》，该规定的第八条对从事互联网视听节目服务的条件作出了严格限制。

最后是行业规范，中国网络视听节目服务协会在短视频经历“疯长”风波后，于2019年1月9日发布了《网络短视频平台管理规范》与《网络短视频内容审核标准细则》。相较于前述的法律法规和部门规章，《规范》与《准则》对开展短视频服务的网络平台以及网络短视频内容审核的标准分别进行了具体、细致的规范。然而，由于出台时间较晚，中间的商议过程相对仓促，其中仍然有许多值得商榷和改进的地方。

上述法律法规及规范性文件，初步建立起了规范我国短视频的法律体系，但仍然存在一些有待进一步完善的空间。

(二)我国网络短视频法律规制现存问题分析

在互联网环境下，人人都可以成为信息的发布者和传播者，使得互联网具有“去中心化”的特点，这种技术特点给人们的交往模式、资源分配结构以及信息获取方式等诸多方面都带来了深刻的变革[10]。同时，也对我们的法律规制提出了挑战，就我国网络短视频法律规制现状而言，其尚未能彻底摆脱传统的桎梏，进而导致了诸多问题，具体而言：

1.内容审核机制不完善

毋庸置疑，内容审核机制是对网络短视频规制的第一道防线，其重要性自然不言而喻。然而，相关针对性规定却大致限于中国网络视听节目服务协会发布的《规范》与《准则》，但其又存在效力层级较低，违法性界定模糊等不足，如对于“淫秽、色情信息”等规定界定不清，没有相应的执行标准，未对相关主体的法律责任做出明确的规定，以致其实施效果或许并不能达到预期。

可见，内容审核方面的法律规制的不足会造成两方面的问题：一是就网络短视频平台而言，若要建立切实有效的自我审核机制，网络短视频平台必然要投入大量的人力和财力，进而使得运营成本大大提高，然而，由于法律对于网络短视频平台的惩罚力度有所欠缺，极易使得违法所得大于违法成本。平台基于利益的考量，很大程度上不会投入大量的资本来对短视频的发布制定细致入微的审核机制。二是就监管部门而言，由于违法性界定模糊，导致审核难以客观公正。诚然，网络短视频属于新兴事物，究竟何种程度的网络短视频属于违法，法律尚未作出一个明确的规定，这就造成政府监管部门在对网络短视频内容进行审核时，对非法的认定充斥着强烈的主观色彩，缺乏客观的依据。

2.监督机制不健全

基于网络短视频监管的长期性和复杂性，仅凭监管部门单方的作为是远远不够的，因此，必须积极推进行业自律和用户监督机制的建设。然而，从法律层面来看，相关立法虽有规范平台自身的监督机制，但并未涉及行业整体的自治规范，也未积极促进短视频行业协会的建立，难以充分发挥行业的自治能力。同时，由于相关立法大多强调政府监管和平台的自我监督，而非用户自身的监督反馈，如《网络短视频平台管理规范》指明“开展短视频服务的网络平台，应当遵守本规范”，则是强调了平台自我监督的立法指导思想，这便导致了用户监督机制的发展举步维艰。以抖音短视频为例，由于缺乏相应的规定，平台没有很好地提供给用户对非法视频的监督举报途径，同时，用户也很难找到与官方取得沟通的渠道，大大阻碍了用户监督机制的发展。

3.法律责任不严格

针对网络短视频乱象，现行法律对于违法主体的法律责任的规定不够严格。以《侵权责任法》为例，其仅在第三十六条规定了“网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责任。”然而，该条款只是对法律责任的一个原则性规定，难以应对具有新型化和多样化特点的网络短视频侵权问题。同时，有关部门至今尚未出台相应的司法解释对与之相关的法律责任进行严格化，进而造成各界对违法主体应当采取较为严格的责任还是较为宽松的责任这一问题一直争议不断。因此，在实践中，由于有关网络短视频法律责任体系的不完善，规定的不严格，违法主体则可钻规则之漏洞，以承担宽松的法律责任，难以保证法律责任的惩罚功能和预防功能。

另一方面，在我国传统的治理体制中，国家权力往往会直接面对个人，对个人的行为进行干预和调整[11]。这种法律规制方式则会产生两个弊端，一是治理成本过高，进而大大降低了治理的效益，二是放宽了对网络短视频平台的法律责任的追究，会导致其对网络短视频乱象的放纵与不作为。

4.未成年人保护机制不成熟

从未成年人用户角度而言，由于未成年人用户心智不成熟，对一些低俗、暴力的网络短视频难以做出正确的价值判断，进而容易导致一些未成年人用户的三观受到潜移默化的不利影响。虽然我国不乏旨在于网络方面保护未成年人的法律，如《未成年人保护法》第三十三条规定：“国家采取措施，预防未成年人沉迷网络。国家鼓励研究开发有利于未成年人健康成长的网络产品，推广用于阻止未成年人沉迷网络的新技术”等等。但是，有关立法针对性不强，缺乏统一的规范，进而很难对未成年人接触网络短视频时的权利和义务作出一个明确的规定。

5.传统监管手段难以适应网络短视频的发展

随着参与社会公共活动或从事市场经营行为主体数量的急剧增长，特别是面临很大的信息不充分问题，行政主管机关的监管资源正变得愈发捉襟见肘，传统的监管模式已经难以满足互联网技术的发展需要[11]。再者，由于政府和网络短视频平台的信息的不对称性，政府在监管时很难对相关情况进行一个很好的把握。然而，从法律层面而言，没有相应的立法来积极地推动相关科学技术的发展以及资金的投入，以对传统的监管手段进行更新换代，进而造成政府监管部门处理大数据的技术手段严重不足，执法过程中难以迅速发现问题并及时取证。

四、完善网络短视频法律规制的相关建议

(一)与时俱进，适度超前立法

网络生活日新月异，立法者不能固守传统思维，陷入“不成熟不立法、不立法不成熟”的困境。作为当今的网络超级大国，美国的网络立法多如牛毛，从联邦法到州法、从成文法到判例法等，已然形成一套密集的网络法律体系，其中很多的法律只是示范法而非实在法，譬如《统一电子交易法》。相比而言，我国网络立法很大的一个问题在于数量太少，关于网络短视频的立法就是一个例子[12]。

未来我国应该尽快在法律层面对网络短视频进行规制。立法者应当有新思维，适度超前地出台专门性法律法规，细化对于短视频违法违规行为的界定，提升相关规定的法律位阶，切实推动网络空间法治化。当然，在制定法律法规时应当满足市场发展规律，明确专门的监督机构和监管机制，建立顺应时代要求，符合产业发展的监管体系。同时可以率先推出细致可行的法规、部门规章，灵活及时地规范短视频，引导行业发展。此外，国家出台法律性文件时也应参考行业自律规则或者承认行业自律性规则的法律地位，以便同一行业标准。

(二)细化审核标准，创新审核方式

一方面，立法者必须将对短视频内容的审核标准细化在未来的立法中。短视频发展的核心动力是内容，整改重点也是内容，对短视频内容与价值的把关，是保障其健康发展的基础。短视频“野蛮生长”最大的一个问题就在于出现了大量“导向不正，格调低俗”，甚至违法违规的内容，诸如邪教恐怖、淫秽色情、血腥暴力等。这一方面与平台怠于审核有关，另一方面则是因为没有具体的法律规定对此进行规制，出现了“平台审核无约束，政府监管无依据”的困境。

另一方面，平台也要认真完善内容审核机制。计算机算法审核能够快速、大量地过滤部分含有违规字眼或视像的标签化内容、同质化内容。不过，这种过滤通常还停留于初级筛选。由于目前国内的算法审核水平并不成熟，全部采用机器识别的方式，削弱人工审核的方式并不可取。针对此，短视频平台既要着力研发算法审核技术，改善内容推荐算法，不断提升智能审核水平；也要细化审核标准，颁布一个细致可行的内容规范，加强对模糊性、意识形态性等机器难以识别的内容进行审核。同时，建立与发展规模匹配的审核队伍，加大内容审核力度。努力实现算法审核越来越科学化，人工审核越来越高效化。

(三)健全行业自律机制，统一行业规范

一个行业的健康发展，仅靠一家企业的努力是远远不够的。各个短视频企业应该彼此合作，建立行业组织。虽然我国目前有中国网络视听节目服务协会，但是由于短视频作为新媒体的迅速崛起，其与传统视频、直播行业有所不同，需要成立专门的短视频行业协会，形成行业自律，制定行业内部的专业性规范，有效管理各平台的运作。譬如在内容治理方面，雷同化发展特点使得各大平台面临着相似的内容治理问题，因此短视频企业能够对各平台存在的普遍问题制定统一的规范，防范低俗内容，除色情暴力信息外，对以恐怖、血腥等为噱头的内容也应进行抵制和删除。行业规范除了规范平台内容，更要规范平台本身，将短视频平台发展环境打造成循环共生的互联网生态圈。

(四)完善举报投诉制度，全民联合监督

短视频平台应当健全举报投诉机制，重视专家、网络领袖、用户与平台关系，吸纳他们加入监督队伍，形成短视频平台行业规范实施的外部监督机制，促进治理多中心化。耐心接受用户反馈意见并做出相应的调整对于一个短视频平台的发展是具有积极作用的。而现实情况却是平台没有为用户提供便捷的对非法视频举报的途径，同时，用户也很难找到和官方取得交流的渠道，进而阻碍了用户的及时反馈。

目前快手已经实施自己平台的监管机制，成立了行业内首家“社区自律委员会”，邀请知名学者、媒体人和普通用户共同参与对快手内容方面的监督，并在平台内设置了用户“一键举报”功能。

(五)完善未成年人保护体系

立法者要充分考虑对未成年人这一网络弱势群体的法律法规保护，比如在《未成年人保护法》中建立健全未成年人网络法律保护体系。在法律修正案出台之前，立法机关可以根据现实要求和市场环境，率先颁布行政法规或政策性规定，如《未成年人网络保护条例》等，及时灵活地对网络短视频中侵犯未成年人法益的行为进行调整和规制。同时，要明确各方主体的责任与义务，特别是互联网企业。这是法律要求，更是社会责任。在保护未成年人身心健康这件事上，全国“扫黄打非”办就明确指出，短视频平台务必以更高的内容标准，更严格的管控措施，切实履行企业社会责任，落实企业主体责任，在追求经济效益的同时兼顾好社会效益，要坚持正确价值导向，加强内容审核和安全管控，在企业内部构建未成年人保护体系，加大对妨碍未成年人健康成长内容的清理整治力度，为青少年营造绿色、安全、文明的网络空间。

(六)加重平台的法律责任，建立严格的奖惩机制

行业的自律，不能仅依靠各平台本身，更需强有力的法律作为保障。我国未来的立法应加重短视频平台的法律责任。严格的法律责任，有助于敦促平台自身加强对于平台内用户上传内容的监督和管理，更加有效落实短视频平台责任，真正做到“平台审核预防，政府治理处罚”。这方面可以借鉴国外的相关经验，例如，2015年法国政府宣布了互联网公司需要为其平台上发布的违法违规内容负责，而德国规定了2018年起网络平台必须在七天内删除用户举报的非法内容，二十四小时之内删除或屏蔽违法言论，否则将面临最高可达5000万欧元的罚款。全国“扫黄打非”办负责人表示，对网络短视频企业的违法违规行为，将坚决查处、依法打击。

(七)革新监管手段，推动行业发展

作为一个新兴产物，短视频的迅速崛起有其内在的市场原因，随着网络传输更快的5G时代的到来，用户分享和生产短视频的便捷度都将大幅提升，短视频行业势必将占据用户更多的体验时长。对于这样的新事物，我们不能采取一刀切的方式，用以往传统的治理手段进行管控，而应该针对其特点，推行积极的政策，对短视频行业的发展进行引导和推动。鼓励短视频行业与网络游戏、会展、体育、教育、科技和医疗等行业深入融合，出现更多元的传播、合作和网民互动参与模式，推动短视频行业的健康发展。

五、结论与展望

作为网络文化的新形态，短视频文化已经逐渐渗入到社会文化的许多方面，在社会文化中扮演着越来越重要的角色。不知不觉间，短视频已成为展示日常生活的新窗口，记录时代风貌的新载体，塑造社会文化的新工具。对新兴事物要正确运用法律的方法来进行引导和规制，以促使网络短视频行业规范发展，构建新技术环境下的网络视频新业态，推进我国网络空间法治化建设。