治理视角下的精准扶贫——以云南省昆明市东川区为例

从1980年代初到2013年底，中国使农村贫困人口减少到8249万，扶贫事业取得了巨大成功。但剩下的这些人，要么个人能力和心态方面存在较大缺陷，要么发展的物质条件非常差、要么遇到疾病和重大灾难等意外，总体造血功能差，情况千差万别。为此，中央提出了要“针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式”，结合反危机扩大内需、城镇化促进和现代化等的需要，对剩余的贫困人口进行精准扶贫，以期在“十三五”期间使这些贫困人口全部脱贫的新扶贫目标，希望彻底解决中国的绝对贫困和区域型贫困问题。而在此目标的实现过程中，作为中国著名工矿地区、资源枯竭型城市的云南省昆明市东川区根据上级安排和自身特点推进贫困治理，取得了很大实效。因此，中央将该区作为云南省唯一大型扶贫纪录片《承诺》的拍摄点。这里以其为例，把精准扶贫问题放在社会治理的视角下观察思考，以期能够帮助扶贫中的局中人和局外人，对这项事业及其推进和推进过程中社会治理水平的提高问题有更多的认知和更深入的思考。

一、东川区的精准扶贫实践

东川区位于云南省昆明市北部，国土面积1858平方公里，海拔在695米-4344.12米之间，距昆明城区150公里，平地很少。这里铜矿富集，铜矿采冶历史悠久，历史上被称为天南铜都，是新中国成立之初苏联援建的156个重点项目之一的落脚地。但随着计划经济的结束和资源的枯竭，到了1990年代，东川的发展陷入绝境，成了中国的深度贫困地区之一。

为了使东川获得再生，国家首先让东川从一个省辖地级市变为昆明市下辖的一个区，然后成立再就业特区、列入资源枯竭型城市进行扶持。在各方面努力和国家投入的支持下，东川取得了很大进步，但到2016年的时候，农村贫困面仍然较大，32万人口中建档立卡的就高达30022户104368人，相关精准扶贫措施就是在这一基础上开始的。

（一）制定了扶持中各方面的精确标准。

这些标准包括贫困户和人口的识别、建档立卡户的确定、贫困人口和贫困村的退出、各种扶持措施的投入标准等。

一是贫困人口识别标准精确化。东川区作出规定，把贫困人口限制在2016年的东川农村常住户籍人口中符合人均纯收入低于2952元、家庭住房属于C、D级危房且自己无能力改造，因家庭成员疾病造成贫困且没有参加城乡居民基本医疗保险，家庭适龄儿童因贫辍学或因学致贫三个条件之一者内。

二是严格明确的识别程序。这个程序是“宣传发动→农户申请→入户调查 →民主评议→村级公示→乡镇审核公示→区级复核公告”，目的是通过严格程序发扬民主，防止并不贫困的人出于贪婪心理利用各种方式混入贫困者队伍，骗取国家扶贫资源，保证这些资源能真正促进贫困消除。

三是严格规定十类人不得列为贫困户。其中包括家庭成员中有国家公职人员、村三委干部的，拥有三万元以上机动车的，有人注册公司、企业并实际开展经营的，在城镇有自建房和商品房的，种养殖大户和雇人生产经营的，为获取扶持而故意分户并户挂户的等。

四是规定了贫困人口和村的退出标准。其中人口的标准与划入的标准匹配，村的标准包括贫困发生率降到3%，到村的公路已经硬化且危险地段有保护措施，电力充足，广播电视覆盖99%农户，网络宽带覆盖到村委会、学校和村卫生室，安全饮水有保障，村委会有公共活动和服务设施等。

五是制定了精准的政策措施。这些措施包括产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、异地搬迁扶贫、兜底保障、异地搬迁扶贫、农村危房改造、小额贷款等。如兜底保障分为最低生活保障和临时救助两类，其中最低生活保障分为三个级别，费用为A类：335元/月/人，B类：285元/月/人，C类：245元/月/人，2018年12月支付总额为7094775元。

（二）按照精准设计积极开展具体扶持工作。

自开展精准扶贫工作以来，在各级党委政府、特别是中共东川区委、区政府的领导下，东川广大干部行动起来，投身到扶持中去，促使各项工作高质量完成。

一是积极克服困难组织资金投入。精准扶贫时间紧、任务重、花钱多，为此国家采取了广泛动员。但随着制度的完善，正确筹钱花钱也是考验党委政府治理能力的一个方面。东川的精准扶贫中，仅用于易地搬迁、危房改造的费用高达27.55亿元。而东川2017年财政总收入只有109294万元，负债余额为205，889万元，组织庞大的扶贫资金投入何其困难。

二是充分动员广大公务员和其它力量参与扶贫。由于任务重、时间紧，从开展精准扶贫以来，为了按时完成相关工作，区委、区政府动员广大公务员，其他财政供养人员，村组干部高强度参与各项工作。一些干部不仅牺牲了周末休息、和家人团聚的时间，日夜加班加点奋战在扶贫岗位上，甚至常常熬夜工作、带病坚持工作，加班加点已经成为东川扶贫工作者的常态。在扶贫工作中牺牲的东川区汤丹镇吴国良同志，就曾带领同事熬过一个个“通宵达旦，不眠不休的夜晚”完成相关大数据录入工作。东川区财政局的高克强同志，由咳嗽转为肺炎才去住了几天医院，但出院后马上投入工作，几个月下来，头发胡子迅速变白。2018年底，为了更好地解决一些复杂问题，东川区又在公务员、教师、医生中组织亲情小分队，去做他们熟人、亲人的工作，解决一些难度较大的问题。2019年春节，东川区全体公职人员放假时间只有3天。

三是尽可能将各种扶贫力量整合好。在参加东川扶贫工作的力量中，除本区干部群众外，还有上海市普陀区的对口支援力量、省市的挂钩扶贫单位、社会力量等。为了使这些力量充分发挥作用，东川区委区政府在上级党委政府领导下，积极发挥整合作用，让每一份资源都实现效益最大化。如和云南婕珞芙酒店管理有限公司一道开展“启智立志”活动，在汤丹镇选择了50名品学兼优的学生外出游学；2017年将各类涉农资金51439.55万元整合起来使用；让贫困户在挂钩干部指点下找到发展方向等。

四是把扶贫工作和城镇化的推进紧密结合起来。其中最重要的就是和国家重大项目、昆明市大扶贫工程对接，狠抓了异地搬迁移民城镇化工作。东川易地扶贫搬迁人口32227人，占东川总人口的10%，昆明搬迁人口的78.3%，其中城镇化安置的占95.67%。

五是进一步改善基础设施。这包括交通设施，除高速公路通车外，仅2018年一年，就对县乡道和重点村道907km进行包括“钢筋混凝土防护栏、波形钢护栏、警示墩、交通标志标牌、挡土墙、路基病害处理、破损路面修复”在内的生命安全防护设施进行建设，并对278.3km村道进行硬化。此外还有水利设施建设，如拖布卡镇水井山水库2018年9月开始试蓄水。

（三）努力发挥激励措施的作用。

东川区虽不大，但精准扶贫也是涉及几十万人利害关系的大事，有时扶持者还要冒很多风险。因此，东川区在从事这项工作的过程中，比较注意发挥正向和逆向激励，以便激活正能量，有效遏制一些人的蠢动。

一是严厉批评有过分行为的群众。精准扶贫是一项仁政、一项使很多弱势者受益的惠民行为。在一个发展水平有限，民众的思想品德还有待提高的国度，有些人起贪心，用各种把戏抢蛋糕也是难免的。所以，东川广大扶贫工作者时时刻刻利用和他们近距离接触的机会，对他们进行思想品德教育。

二是让流血流汗者流芳。流芳就是一个人能够通过努力，使自己活着或者死了，都有美好的名声和故事流传于世间，获得人们赞扬，是不太信仰宗教的中国人民追求不朽的主要途径之一。在东川的精准扶贫过程中，党委政府十分重视此项工作。精准扶贫结束后对有贡献者的褒扬毫无疑问，行进过程中的努力也是积极的。如吴国良同志牺牲后，党委政府迅速确定了事件的性质和组织事迹巡回报告，评其为优秀共产党员、优秀党务工作者、优秀扶贫干部，授予五一劳动奖章和证书；《云南日报》、《昆明日报》、新华网、云南网、昆明广播电视台等无数媒体进行了持续报道，让他的事迹传遍全中国，并在半年后被评为云南省优秀共产党员。

三是对违法违纪的干部进行依法惩治。精准扶贫涉及很多财富和资源的再分配，掌握相关分配权的一些人眼馋也是正常的，这一点东川党委政府在相关工作实施之前就有充分的思想准备并在规划中有安排，后来又颁布了“八必须八严禁”的驻村扶贫工作队工作纪律。在开展精准扶贫2016年以后，全区涉及扶贫中的违法违纪案件立案9件，办结6件，处分了6人；被问责单位1个，干部14名；被给予其他处置的干部320名，对纯化扶贫中的风气发挥了很大的积极作用。

四是对接受扶贫中有善行的人进行表彰。东川区党委政府在精准扶贫中，除解决物质贫困问题外，还注意善良风俗的培养。其中一个很重要的环节就是通过表彰被扶持对象中的诚信者，使那些贪图扶贫资源的不贫困和不知廉耻的被扶持者羞愧。为此，汤丹镇表彰了100户脱贫攻坚诚信户，拖布卡镇在18个村开展了“三讲三评三诚信”活动，并给上水平村委会评出的20户“脱贫诚信户”“致富诚信户”发放了1000元/户的奖金、让评为五星的户去指定商店无偿领取一些日用品等。

二、东川区精准扶贫衍生的治理问题

经过几年努力，到2018年底，28194户102659人先后脱贫，数万贫困人口住进了设施齐全的楼房。这说明，东川在党中央和各上级党委政府的坚强领导下，在区内各方面的共同努力下，完成了国家精准扶贫政策的东川实施任务，治理水平得到了很大提高。但由于种种原因，这种国家投入巨大资源、很多人无代价获利的高强度干预性社会治理，在短时间内取得巨大成就的同时，也必然衍生出一些问题，并和历史上延续下来的问题一道，影响着治理水平的进一步提高。

（一）法治权威的树立受到了一些影响。

中国治理问题的根本解决之道的不断提高法治水平并使其和德治有效结合，现在和今后相当长时间内我们都必须大力推进全面依法治国。但从近年来东川区实施的精准扶贫看，我们的很多扶持行为难以避免地和法治建设产生某些冲突，影响着法治权威的树立。

一是农村宅基地的审批程序未被严格遵守。这次精准扶贫的重要任务之一就是支持贫困人口进行危房改造，而东川仅拖布卡镇就有6230户D级危房改造，这些改造的多数人都涉及宅基地的依《土地管理法》报批。但由于时间紧、任务重，很多人没有严格履行报批手续，就直接在承包的耕地、山地上新建，使该法的很多规定落空。

二是整村搬迁后的原有土地的权属关系未完全理顺。按照中国法律，中国乡村的土地属于乡、村、小组等集体所有，所以做这种搬迁必须根据现有法律处理好有关土地产权变更问题，避免新的争议产生。但东川区政府根据《国家发展和改革委员会关于印发全国“十三五”易地扶贫搬迁规划的通知》（发改地区〔2016〕2022号）、《国家发展和改革委员会关于印发易地扶贫搬迁中央预算内投资管理办法的通知》（发改地区规〔2016〕1202号）和省市有关规定制定的管理办法中没有涉及这个问题的处理和适用问题。

三是干部权利的保障。根据中国2005年制定的《公务员法》第76条规定，“公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休”；根据国务院2014年制定的《国务院关于职工工作时间的规定》，“职工每日工作8小时、每周工作40小时”，“国家机关、事业单位实行统一的工作时间，星期六和星期日为周休息日”。但在精准扶贫中，包括村委会干部、村民小组长在内的绝大多数工作人员都在没日没夜地加班，补休做不到，双休日更是没法保障。

四是贫困户的义务问题。在精准扶贫中，很多工作是国家和各类参与扶持人员给贫困人口无偿赋权赋财，让他们在没有任何付出或付出很少的情况下分享发展的蛋糕，容易造成社会正义与个人正义之间的不均衡。特别是很多人因为个人操行的原因导致贫困，而在此次精准扶贫中因国家扶持获得比其他靠自己的辛勤劳动、艰苦奋斗、勤俭节约脱贫的人多的大量好处，很容易腐蚀社会正确的公平正义观念，甚至形成贫穷有理的消极心态。

（二）国家承诺兑现难度大。

在精准扶贫中，按照上级精神，东川区为使贫困户稳定脱贫，作出了很多承诺，但这些承诺的持续兑现，需要巨大的经济基础做保障。这对每年只有10亿左右财政收入、政府负债超过20亿的不发达区的东川，有些承诺兑现起来非常困难。

一是生活保障。按照A类贫困户335元/月/人的兜底标准和中国的物价水平，东川最穷的人也能解决温饱问题，做到“两不愁、三保障”（即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障）。但一些人出于希望我们的贫困群众生活得更好一些的善良愿望，提出要使搬迁户处有较好的住房外，还要有电视机、洗衣机、冰箱等电器，四季换洗衣服，食物要确保荤素搭配和充分的新鲜程度。这作为发展到一定水平的人来讲不是太过分的要求，而由国家来保障，难度就很大，而且过分扩大了国家责任。

二是医疗扶持。国家精准扶贫包括贫困户基本医疗有保障，但 “基本”二字在实践中不好把握，存在着病人家庭负担过轻的问题。如东川区乌龙镇建档立卡户邢天友，2017年扁桃体发炎住院10天，自己仅支付了2.3元。一个扁桃体发炎，只需要在村卫生室开点药、打点抗生素就足够了，但这么低的费用，政府这样买单，他当然不住白不住，而且以后还会有人仿效。

三是就业扶持。为了促进贫困户就业，通过自己的努力增加造血功能，东川区采取了上门求职登记、免费职业介绍、免费技能培训、公益岗位开发、政府维权关爱。这些扶持措施除了要花很多钱之外，一些有“可恨之处”“可悲之处”的贫困户和用骗等手段当上建档立卡户的人，还会借此从国家这里榨取好处，增加政府负担和消磨广大干部的耐心。在该项扶持措施中，虽然规定三次推荐不愿干与体力智力相适应的工作的，要减少或停发低保，但执行起来很难。

四是教育扶持。为了挖掉穷根，东川区将属于“建档立卡贫困户、低保户（含城市和农村）、烈士家庭、父母是一二级残疾的子女，孤儿或本人是一二级残疾”的学生列为贫困生，从学前教育开始，补助到大学毕业。其中学前教育每年2160元，小学1000元，初中、高中、职中除免书学费、住宿费外，另提供1250元/年/人， 2500元/年/人，3600元/年/人的补贴。考上大学的除1000-8000元，还款期限延长至20年的助学贷款外，每年补助5000元/人。这些人中除受职业教育者外，很少能对东川的发展和这些家庭的有效就业产生帮助。

（三）易地扶贫搬迁移民问题不好消化。

东川区的移民，主要是顺应城镇化的发展，将贫困户移往城区和中心镇，这些人的自力更生过程无疑将因此受到较大干扰，也必然会给社会治理增加很多难题。

一是这些人的财富创造能力相对较弱。

二是这些人中的很大一部分染上了很深的恶习，他们相信社会主义不会让他们挨冷受俄，只要等着，面包会有的、一切都会有的。而这次精准扶贫，一下子得到那么多好处，又使他们坚定了根深蒂固的错误观念，要培养起自强不息的精神，几乎没有可能。像前面说的邢天友那种为个扁桃体发炎会舍得去住院10天的人，据调查，还为数不少。

三是这些人搬出来后仍居住在一起。移民后，如果分散居住，会在周围强大的社会场作用下，较快地改变自己，融入社区，但居住在一起就很难。东川区铜都镇有个村落，风气一直不是很好，民间风评也比较差。现在刚刚进城，一些问题已经出现，一些干部觉得那里搬来的群众中弥漫着一股戾气，很多言行让周边人觉得带刺，常常提出一些无法满足的诉求。如果这类人为了达到他们的不法目的抱起团来，将会给社区的和谐带来威胁。

四是周边社区对移民的鄙视难以消除。在这些移民周边居住的人，要么是一直居住着的老户，要么是通过自己的努力城镇化的居民，他们过着比较富足而自信的生活。他们当然看不起这些四十年不能脱贫、带着很多恶习、一下子从政府扶持中获取了很大好处的新邻居，他们没有其他办法，但鄙视却是难免的。如果移民中再有出格的事出现，一些冲突有可能会激烈起来。

三、从东川区精准扶贫的情况看反贫困衍生问题的治理

人类的实践一再证明，让竞争规律过度发挥作用，社会将会出现严重分化，影响社会和谐。但过于强调公平，影响竞争规律的正常发挥作用，社会发展的活力会受到窒息。因此，在我们做以追求公平为目标的扶贫工作行进中和完成后，都要注意处理二者及其与国家干预投入的关系，否则不仅难以最终消除贫困，还会增加治理难题，影响社会和谐。

（一）正确处理扶贫造成的法治问题。

一是处理好危房改造中遗留的宅基地问题。要通过正在进行的农村土地确权，使合法的农村房产、地产的产权归属明确固定下来，克服困难将违法建筑进行清除，让投机者为自己的小聪明付出代价。要全面查处这一过程中的土地管理懈怠，让责任人依法承担责任、耕地和国家农业安全的保护机制更加健全有力。

二是理顺易地搬迁后的土地、房产权属关系。对于人口搬迁后的村庄，应在进行土地整理、农业现代化推进的过程中依法理顺权属关系，让搬迁的人群安心在新的居住地生活和创业，顺应城镇化、工业化的需要不断提高就业创业能力，真正使生活稳定下来，贫困永远抛在后面。对于搬入居住的房子，也要理清产权关系，以便必要时促进流转。

三是正确处理参与扶持人员的付出问题。除用先进分子的精神鼓励大家把这件充满仁义的工作当做人生价值实现的一部分、努力通过褒扬等措施让吃苦者吃香、流血流汗者流芳，惩罚懒惰懈怠者外，还要在逐渐恢复正常、特别是新修改的《公务员法》和《村民委员会组织法》生效时，依据这些法的相关规定，确保付出者能得到适当回报，正常休息权得到保障。

四是通过对受益人的正义观教育淳化风俗。要让他们知道，他们能在国家扶持下改善生活、脱离贫困，不是上天给他们的，是他们在享受社会主义的优越性，也是其他同胞从自己的劳动成果无偿地分了一些给他们；贫穷不是值得自豪的事，靠扶持也不光荣，在中国文化里，没有感恩精神连狗都不如。从而让他们慢慢积累起自强不息精神，努力追求事实上的平等和尊严，形成正确的正义、平等观。

（二）对承诺问题保持清醒头脑。

在继续完成精准扶贫过程中或已经完成精准扶贫之后，都要高度重视对承诺的负责问题。

一是要让一般群众更全面地认识精准扶贫的必要。要通过对扶持对象和其他人民群众的充分研究和宣传教育，让不需扶持的人理解“穷亲戚也要认，坏庄稼也要收”这一中国传统美德的价值，知道在一个必须保持充分竞争的社会里，每个人都有可能陷入困境，这种扶持并非与自己毫无关系。

二是消除扶持对象贫困有理的错觉。要让他们，特别是那些懒惰、不懂节俭的人认识到，自己的命运只能自己去主宰，国家扶持只能确保其过最低标准生活，国家和其他同胞并没有欠他们什么。

三是在兑现和解释承诺中把握正确的原则。这就是在国家目前的发展水平上，最低生活标准肯定只能保持温饱，而没有能力达到这一水平的，国家保障弥补其差额部分，要更好地生活，只能自己去奋斗。

四是积极争取各方面支持。贫困地区精准扶贫对象的存在，是区域型贫困的体现，本地区实际上是没有能力完成全部任务的，争取上级、对口扶持单位、社会公众的支持很有必要。

五是尽快把精力集中到发展上。到2020年，精准扶贫作为国家的阶段性任务即将结束，党委政府必须及早集中精力谋划此后的发展问题，培养新的经济增长点，推动乡村振兴，不断增加税源和就业机会，使精准扶贫阶段作出的承诺有更好的兑现条件。

（三）对解决易地搬迁带来的问题有充分准备。

这对东川这样的集中移民较多、安置未改变原来人口结构的地方，十分重要。

一是对问题涉及的范围和难度有清醒的认识。被扶持群众原来虽然贫困，但在居住时间已经很久的村落耕种不需要负担皇粮国税的土地、等待可预期的收成，更容易心安和获得幸福感。一下子搬到条件好但竞争激烈，生活水平在扶持政策支持下明显提高但比较贫困感更强，看似有无数机会但自己能做、习惯做的事很少，劳动能获得的收入比在原居住地多但自由度有限的城镇，需要较长时间才能适应。这一点各级党委和政府必须保持清醒头脑。

二是把主要后续投入放在搬迁户就业能力培养上。要动员改革开放以来从移民原居住地通过自我努力成功走出的人现身说法，告诉大家应怎样顺应潮流；要把一些投入、特别是教育投入集中使用在中等职业教育和就业培训上，从而使有限的投入更好地培养工匠；要对搬迁户中分化出来的就业先进分子进行有效激励，使更多的人找到方向。

三是在稳定居住后支持他们购买更满意的房屋。在若干年后，鼓励一些收入已经有较大改观的人到更好的社区居住，引导他们从熟人社会走出来，逐渐变成成熟市民。

四是加强治安管理。从原居住地来到陌生的地方，本身又长期处于弱势地位，有人因为不安、不满产生情绪反弹，是难免的，他们中有人可能会因为很小的事过激甚至将矛头指向政府，做一些出格的事。党委政府必须加强治安建设，为他们融入新社区和被原来的居民接受创造安定环境。

五是在各种冲突的解决中为相关居民树规矩。随着精准扶贫这样大规模的弱势群体动员移入，出现某些冲突是难免的。因此，我们必须解决好移民之间、移民与原住民之间的冲突，而解决这些冲突的最好办法就是树规矩。这包括用情理法律进行教育，对违法者进行惩治，褒扬有功于和谐的主体等。很重要的一个环节就是做好孩子的思想品德教育和纪律教育，这最有利于培养新人和新风俗。